PPP項目的合作期限，屬于PPP項目合同中的必備條款，也屬于關(guān)鍵條款。如何設(shè)置PPP項目的合同期限，不僅需要根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定做到合規(guī)性，也需要結(jié)合具體的PPP項目做到合理性。本文通過對財政部、發(fā)改委等部門關(guān)于PPP項目合作期限設(shè)置的規(guī)范性文件的梳理，具體分析如何合規(guī)、合理的設(shè)置PPP項目的合作期限，以供PPP項目相關(guān)從業(yè)人員參考、指正。

一、PPP項目合作期限限制性規(guī)定

一般而言，PPP模式是政府與社會資本建立的長期合作關(guān)系，因此PPP項目的合作期限較長。但因PPP模式下的具體運作方式較多，以及項目投資規(guī)模、收益水平等因素影響，會導(dǎo)致不同PPP項目合作期限不同。目前PPP模式相關(guān)規(guī)范性文件、政策對PPP項目合作期限主要是限制性規(guī)定，包括PPP項目合作期限的最短期限限制和最長期限限制。

關(guān)于最短期限限制規(guī)定見于財政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）。具體規(guī)定為：

“政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。”

財金[2015]57號文主要針對申報財政部PPP示范項目提出的要求，對于不作為示范的PPP項目，合作期限是否可以低于10年呢？根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）附件[名稱解釋]對不同運作模式的PPP項目的合作期限作了不同的規(guī)定：

委托運營，合同期限一般不超過八年。管理合同，合同期限一般不超過3年。建設(shè)-運營-移交，合同期限一般不超過20-30年。改建-運營-移交，合同期限一般不超過20-30年……”。

財金[2014]113號文雖是適用所有PPP項目的，但財金[2015]57號文晚于財金[2014]113號文的發(fā)布，并將“合同期限一般為20-30年”調(diào)整為“原則上不低于10年”，表面上看起來是政策變動，但鑒于財政部PPP示范項目的“示范性”，對于非采用委托運營、管理合同模式運作的PPP項目，建議將最短合作期限設(shè)置為10年以上（含10年）。

關(guān)于最長合作期限的規(guī)定在國家發(fā)改委、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行于2015年4月25日聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)改委等六部委令第25號）第六條規(guī)定：

“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年。對于投資規(guī)模大、回報周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項目（以下簡稱特許經(jīng)營項目）可以由政府或者其授權(quán)部門與特許經(jīng)營者根據(jù)項目實際情況，約定超過前款規(guī)定的特許經(jīng)營期限。”

因此，特許經(jīng)營項目的合作期限最長不超過30年，但在特定情況下可以超過30年。

二、PPP項目合作期限設(shè)置的合理性

PPP項目投資大，項目涉及領(lǐng)域廣，不同行業(yè)領(lǐng)域的項目，其項目投資回收期、經(jīng)濟生命周期、技術(shù)生命周期等均會有很大不同，因此項目合作期限的設(shè)置不僅是簡單按照最短、最長期限限制性規(guī)定而設(shè)置，還需要根據(jù)項目自身特點，有針對性的設(shè)置具體的PPP項目的合作期限。

（一）設(shè)置PPP合作期限需要考慮的因素

財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作通知》（財金[2014]156號）附件《PPP項目合同指南（試行）》（下稱《項目合同指南》）規(guī)定“期限的確定。

1、項目的合作期限通常應(yīng)在項目前期論證階段進(jìn)行評估。評估時，需要綜合考慮以下因素：

（1）政府所需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給期間；

（2）項目資產(chǎn)的經(jīng)濟生命周期以及重要的整修時點；

（3）項目資產(chǎn)的技術(shù)生命周期；

（4）項目的投資回收期；

（5）項目設(shè)計和建設(shè)期間的長短；

（6）財政承受能力；

（7）現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于項目合作期限的規(guī)定；等等”。

實際操作中，項目本身的財務(wù)情況、政府的付費能力、項目所處的行業(yè)特征、以及項目采購能否吸引更多的潛在投標(biāo)人，以形成充分競爭等均是決定期限的重要因素。

（二）合作期限的起止時間設(shè)置

PPP項目合作期限通常在PPP項目實施方案編制時已經(jīng)明確，但PPP項目合同重點關(guān)注的不是項目合作期限的長短，而是如何根據(jù)項目的實際情況，合理地設(shè)置PPP項目合作期限的起止日期，即如何在PPP項目合同中約定PPP項目合作期限的計算方式。特別是采用“建設(shè)-運營-移交”、“改建-運營-移交”等運作方式的PPP項目存在“建設(shè)期”、“運營期”，此類項目中，通常社會資本方在項目進(jìn)入運營期后方可獲得付費，因此“運營期”的長短對項目收益影響較大。

關(guān)于合作期限中的“建設(shè)期”、“運營期”的設(shè)置，財政部《項目合同指南》規(guī)定：“常見的項目合作期限規(guī)定方式包括以下兩種：

（1）自合同生效之日起一個固定期限；

（2）分別設(shè)置獨立的設(shè)計建設(shè)期間與運營期間，并規(guī)定運營期間為自項目開始運營之日起的一個固定期限。”

上述規(guī)定方式（1）與實際操作過程存在一定的偏差，PPP項目合同簽訂程序是，項目實施機構(gòu)與中標(biāo)社會資本簽訂項目合同，項目公司成立后，項目公司與實施機構(gòu)簽訂項目合同的補充協(xié)議或承繼協(xié)議。因PPP項目的建設(shè)、運營是由項目公司承擔(dān)的，如果項目合作期限自項目合同生效之日起起算，可能會導(dǎo)致項目合同簽訂之日至項目公司未成立時一個“空檔期”，即項目提前進(jìn)入建設(shè)期。在總合作期不變的情況下，意味著建設(shè)期縮短，通常社會資本方不同意這樣起算合作期限。因此，建議項目合作期限與“合同期限”分別設(shè)置。

項目合作期限是合作雙方進(jìn)行合作的起始日期至結(jié)束日期；項目合同期限是合同的有效期，通常是項目合同簽署（或項目合同先決條件滿足）至項目合同期滿或提前終止時結(jié)束。盡管二者有關(guān)聯(lián)，但并不完全相同。特別是針對有新建項目開工或存量項目資產(chǎn)移交的項目，建議另行約定合作期限的起算時間。

采用《項目合同指南》規(guī)定方式（2）分別設(shè)置獨立的建設(shè)期和運營期的，如果建設(shè)期出現(xiàn)任何延誤，不論是否屬于可延長建設(shè)期的情形，均不會影響項目運營期限，項目公司仍然可以按照合同約定的運營期運營項目并獲得收益的情形，此種情況下政府方可能面臨因項目竣工延誤，進(jìn)而影響公共服務(wù)等較大的政治風(fēng)險。因此，建議采用此方式約定合作期限的，同時設(shè)置激勵機制，從而有效推進(jìn)項目各項工作的開展。

（三）包含多個子項目的PPP項目合作期限的設(shè)置

對于需分期建設(shè)或包含若干個子項目的PPP項目合作期限的設(shè)置，可以根據(jù)項目實際情況，約定所有子項目全部完工后統(tǒng)一進(jìn)入運營期，或約定單一可獨立運營的子項目完工后分別進(jìn)入運營期。需要提醒的是，因進(jìn)入運營期是社會資本方獲得付費的起始時間，在總合作期限不變的情況下，如選擇單一可獨立運營子項目分別進(jìn)入運營期，還需要進(jìn)行相應(yīng)的財務(wù)測算，進(jìn)一步約定此等子項目是否同時結(jié)束運營期，還是分別計算，分別結(jié)束。

三、PPP項目合作期限的延長

PPP模式是政府與社會資本建立的長期合作關(guān)系，PPP項的合作期限通常為10-30年，由于實施周期通常較長，為了確保項目實施的靈活性，財政部《項目合同指南》規(guī)定，在PPP項目合同中可以設(shè)置PPP項目合作期限延長的條款。

關(guān)于項目合作期限延長條款設(shè)置，《項目合同指南》規(guī)定，政府和社會資本或項目公司可以對PPP項目合同中設(shè)立PPP項目合作期限延長條款進(jìn)行協(xié)商約定，基本的原則是在法律允許的范圍內(nèi)，對于項目合作期限內(nèi)發(fā)生非項目公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險而導(dǎo)致項目公司損失的情形下，項目公司可以請求延長項目合作期限。

實際操作中，PPP項目合同的編制者需要在條款中列舉導(dǎo)致PPP項目合作期限延長的事由，并對延長PPP項目合作期限的情形做概括性約定。根據(jù)《項目合同指南》的規(guī)定，可以在項目合同中約定的合作期限延長的事由包括：因政府方違約導(dǎo)致項目公司延誤履行其義務(wù)；因發(fā)生政府方應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險導(dǎo)致項目公司延誤履行其義務(wù)；經(jīng)雙方合意且在合同中約定的其他事由。同時還需要在PPP項目合同中約定PPP項目合作期限延長的“解決路徑”，即發(fā)生PPP項目合作期限延長的事由后，由社會資本方提出延長合作期限的申請，由政府或其授權(quán)部門負(fù)責(zé)審核批準(zhǔn)，并同時約定PPP項目合作期限延長事項的爭議解決方式。

需要注意的是，PPP項目合作期限延長非合作期滿雙方協(xié)商續(xù)期，二者非同一概念。合作期限延長是有條件的，且所適用條件必須在項目合同中明確約定。而實際操作中在項目合同直接約定“合作期滿雙方協(xié)商一致可續(xù)期”，是違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的。根據(jù)PPP相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定，項目合作期滿，應(yīng)視為一個新的PPP項目，政府方應(yīng)根據(jù)規(guī)定重新選擇社會資本方，只是同等條件下，原社會資本方享有優(yōu)先權(quán)，故雙方不可直接協(xié)商續(xù)期。

綜上，如何合理合規(guī)地設(shè)置PPP項目合作期限，可以以財政部《項目合同指南》規(guī)定為“標(biāo)準(zhǔn)”。即“實踐中應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目的風(fēng)險分配方案、運作方式、付費機制和具體情況選擇合理的項目合作期限規(guī)定方式?；镜脑瓌t是，項目合作期限可以實現(xiàn)物有所值的目標(biāo)并且形成對項目公司的有效激勵。”