案例背景

某公立醫(yī)院對(duì)舊有病房大樓、門診樓等進(jìn)行維修，該維修項(xiàng)目預(yù)算總投資約為1200萬元，主要內(nèi)容為刷涂料、修墻裙、吊頂、拆除原部分隔墻為輕質(zhì)隔斷等。對(duì)于該項(xiàng)目的屬性和法律適用問題，項(xiàng)目業(yè)主內(nèi)部爭(zhēng)議較大，主要有以下幾種不同的觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為：該項(xiàng)目屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目。理由是公立醫(yī)院維修項(xiàng)目屬于涉及公眾安全的公用事業(yè)項(xiàng)目，且項(xiàng)目規(guī)模較大，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)當(dāng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法律規(guī)范的相關(guān)規(guī)定開展施工招標(biāo)。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：該項(xiàng)目不屬于依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目。理由是《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條規(guī)定：“招標(biāo)投標(biāo)法第三條所稱工程建設(shè)項(xiàng)目，是指工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。前款所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”。本項(xiàng)目系對(duì)舊有樓房進(jìn)行修繕，不屬于與新建、改建和擴(kuò)建相關(guān)的維修項(xiàng)目，不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，項(xiàng)目業(yè)主可以自行發(fā)包。

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為：該項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)工程項(xiàng)目。理由是《國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)政府采購(gòu)工程項(xiàng)目法律適用及申領(lǐng)施工許可證問題的答復(fù)》（國(guó)法秘財(cái)函〔2015〕736號(hào)）明確指出：“與建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建無關(guān)的單獨(dú)的裝修、拆除、修繕不屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目。政府釆購(gòu)此類項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照政府釆購(gòu)法實(shí)施條例第二十五條的規(guī)定，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來源方式進(jìn)行采購(gòu)。”本項(xiàng)目采購(gòu)人系事業(yè)單位，應(yīng)依據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦736號(hào)文適用《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來源方式進(jìn)行采購(gòu)。

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為：該項(xiàng)目既不屬于政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，也不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》管轄的工程建設(shè)項(xiàng)目。理由是依據(jù)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條第二款和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條第二款的規(guī)定，與建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建無關(guān)的單獨(dú)的裝修、拆除、修繕不屬于兩法的管轄范疇，項(xiàng)目業(yè)主可以自行決定采用招標(biāo)、非招標(biāo)采購(gòu)方式或直接發(fā)包。

分析探討

概念的厘清是進(jìn)行分析和研究的基石。本案例出現(xiàn)幾種不同的觀點(diǎn)，歸根結(jié)底在于對(duì)工程和政府采購(gòu)工程的定義有著不同的理解。有鑒于此，我們先對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行分析研究。

1.法律關(guān)于“工程”的定義。關(guān)于工程的定義，不同位階的法律的表述有所不同。2000年施行的《招標(biāo)投標(biāo)法》未對(duì)工程作出明確定義。2003年施行的《政府采購(gòu)法》第二條第六款規(guī)定：“本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等”?！墩少?gòu)法》中關(guān)于工程的定義有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是把“工程”的內(nèi)涵縮小為“建設(shè)工程”。依據(jù)項(xiàng)目管理相關(guān)理論，工程項(xiàng)目的全生命周期可分為決策階段、準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段及運(yùn)維階段等四個(gè)階段，其中前三個(gè)階段均與建設(shè)緊密相關(guān)，而后一階段則屬于建設(shè)期完成后的相關(guān)內(nèi)容。《政府采購(gòu)法》將工程界定為“建設(shè)工程”，系對(duì)法律管轄的“工程”內(nèi)涵做了限縮，意在表明法律管轄的“工程”不包含運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段。二是采用了“概念+列舉”的技術(shù)進(jìn)行定義。從定義技術(shù)來看，《政府采購(gòu)法》第二條第六款的表述可細(xì)分為兩個(gè)部分，前一部分“本法所稱工程，是指建設(shè)工程”系概念，被定義項(xiàng)是“工程”，定義項(xiàng)是“建設(shè)工程”，這一部分是對(duì)工程這一概念的內(nèi)涵和外延所作的確切表述；后一部分“包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等”系列舉，即舉出一些的例子讓受眾對(duì)被定義項(xiàng)有著更加形象的認(rèn)識(shí)。三是未明確“建設(shè)工程”的內(nèi)涵。該法只簡(jiǎn)單提及“工程系指建設(shè)工程”，但未明確“建設(shè)工程”的概念和內(nèi)涵。

2.行政法規(guī)關(guān)于“工程”的定義?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條第二款規(guī)定：“前款所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”；《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條第二款規(guī)定：“前款所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”。兩部法規(guī)關(guān)于“工程”的表述完全一致。對(duì)照相關(guān)法律關(guān)于“工程”的定義，行政法規(guī)層面的定義有如下特點(diǎn)：一是沿襲了法律對(duì)“工程”內(nèi)涵的界定。兩部法規(guī)沿襲了上位法的規(guī)定，依然將“工程”的內(nèi)涵界定為“建設(shè)工程”。二是沿用了法律的定義技術(shù)。依然采用“概念+列舉”的方式進(jìn)行定義。三是依然未明確“建設(shè)工程”的內(nèi)涵。相關(guān)法規(guī)在“概念”這一部分全文沿用了法規(guī)的表述，未能對(duì)“建設(shè)工程”的概念和內(nèi)涵進(jìn)行完善和補(bǔ)充。四是修改了列舉內(nèi)容。將相關(guān)法律定義中的列舉部分，從“包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等”改為“包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”。

3.列舉內(nèi)容的變化給實(shí)踐帶來諸多困擾。法律法規(guī)關(guān)于工程的定義，特別是行政法規(guī)列舉內(nèi)容的變化，給業(yè)內(nèi)人士對(duì)“工程”、“建設(shè)工程”、“政府采購(gòu)工程”等相關(guān)概念的理解和招標(biāo)采購(gòu)實(shí)踐中帶來諸多困擾。歸納起來，主要有以下一些不同認(rèn)識(shí)：一是認(rèn)為凡是涉及社會(huì)公共利益、公眾安全的工程項(xiàng)目，均屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》管轄；二是認(rèn)為兩法管轄的“工程”，僅限于與建筑物和構(gòu)筑物相關(guān)的建設(shè)活動(dòng)；三是認(rèn)為“建設(shè)工程”的內(nèi)容僅限于新建、改建、擴(kuò)建工程，與新、改、擴(kuò)建工程無關(guān)的內(nèi)容，不屬于建設(shè)工程；四是認(rèn)為《招標(biāo)投標(biāo)法》管轄的工程，僅限于“建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕”等，與建筑物和構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建無關(guān)的裝修、拆除、修繕活動(dòng)，不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》管轄，該類項(xiàng)目如主體和資金性質(zhì)適格，應(yīng)屬于《政府采購(gòu)法》管轄；五是認(rèn)為《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》管轄的工程，僅限于“建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)裝修、拆除、修繕”等，與建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建無關(guān)的裝修、拆除、修繕活動(dòng)，既不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》管轄，也不屬于《政府采購(gòu)法》管轄。

4.分析“工程”內(nèi)涵應(yīng)掌握的方法。如前所述，不管是法律還是法規(guī)，在對(duì)“工程”做定義時(shí)，都采用了“概念+列舉”這一技術(shù)進(jìn)行定義。詳見下表：

由上表可知，法律法規(guī)對(duì)于“工程”的定義，在概念部分完全一致，區(qū)別在于列舉部分。法律的列舉有新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等六項(xiàng)內(nèi)容；法規(guī)列舉的是“建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”，由于新建、改建和擴(kuò)建工程的工作內(nèi)容通常已包含與之相關(guān)的裝修、拆除、修繕等，故法規(guī)中的列舉內(nèi)容實(shí)際上只有“新建、改建、擴(kuò)建”三項(xiàng)。

在采用“概念+列舉”這一技術(shù)進(jìn)行定義的項(xiàng)中，其概念部分重在界定被定義項(xiàng)的涵義，該部分內(nèi)容將對(duì)被定義項(xiàng)的內(nèi)涵產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響；而列舉部分重在通過舉例的方式增強(qiáng)受眾對(duì)相關(guān)概念的理解，基于“列舉無法窮盡”的共識(shí)，通常不把列舉內(nèi)容看成是對(duì)被定義項(xiàng)的內(nèi)涵、邊界進(jìn)行界定。因此，從學(xué)理上看，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)建設(shè)工程內(nèi)容的列舉發(fā)生變化，不應(yīng)對(duì)工程內(nèi)涵的界定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

在前文所述的關(guān)于“工程”、“建設(shè)工程”和“政府采購(gòu)工程”的理解中，很多觀點(diǎn)的理論分析依據(jù)，均來自于對(duì)列舉部分相關(guān)內(nèi)容的分析。這一做法犯了“把列舉當(dāng)成概念”的錯(cuò)誤，導(dǎo)致結(jié)論有所偏頗。而從方法論上看，如須對(duì)工程的內(nèi)涵進(jìn)行科學(xué)、合理的界定，應(yīng)著眼于對(duì)“建設(shè)工程”這一概念的內(nèi)涵的研究，而非糾結(jié)于對(duì)定義中列舉范圍的比較和分析。

5.“工程”內(nèi)涵辨析。招標(biāo)采購(gòu)法律規(guī)范將“工程”解釋為“建設(shè)工程”，但兩法均未對(duì)“建設(shè)工程”的概念做出解釋。在進(jìn)行學(xué)理研究時(shí)，只能參考其他相關(guān)法律的規(guī)定。

綜觀規(guī)制我國(guó)工程領(lǐng)域的其他相關(guān)法律規(guī)范，法律層面，均未見有對(duì)“建設(shè)工程”這一概念的明確定義。在法規(guī)層面，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》對(duì)“建設(shè)工程”作了定義，這兩部法規(guī)對(duì)于“建設(shè)工程”的定義完全一致，均在第二條第二款明確規(guī)定：“本條例所稱建設(shè)工程，是指土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程”；在部門規(guī)章層面，《民航專業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第二條第二款亦規(guī)定：“本辦法所稱工程建設(shè)項(xiàng)目，是指工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。工程是指建設(shè)工程，建設(shè)工程是指土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等”。

不同法律有各自的管轄范圍，對(duì)同一名詞的內(nèi)涵一般不能直接引用。但從學(xué)理層面來看，構(gòu)成同一國(guó)家法律體系的不同法律應(yīng)相互關(guān)聯(lián)、內(nèi)外貫通、互成體系，故《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》中所稱的“建設(shè)工程”，除非其另有規(guī)定，否則其內(nèi)涵應(yīng)與《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》和《民航專業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中的解釋和規(guī)定相一致，即建設(shè)工程“是指土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程”。結(jié)合法律上下文的表述，土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程均應(yīng)屬于兩法的管轄范圍。

 6.本項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)依法公開招標(biāo)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目……，必須進(jìn)行招標(biāo)”；《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條規(guī)定：“招標(biāo)投標(biāo)法第三條所稱工程建設(shè)項(xiàng)目，是指工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。”結(jié)合《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例中的相關(guān)規(guī)定，可以得出如下結(jié)論：在兩部法律中，工程建設(shè)項(xiàng)目=工程=建設(shè)工程。結(jié)合前述分析，“建設(shè)工程”的內(nèi)涵，不隨法條中列舉內(nèi)容的變化而產(chǎn)生變化。

本案例屬于單獨(dú)的“維修工程”，從采購(gòu)主體、資金性質(zhì)和項(xiàng)目屬性三個(gè)維度綜合分析，應(yīng)屬于政府采購(gòu)工程。由于“政府采購(gòu)工程”屬于“工程”，即屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定的納入依法必須招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，如達(dá)到相應(yīng)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，依法應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行采購(gòu)。依據(jù)《政府采購(gòu)法》第四條和《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條之規(guī)定，本項(xiàng)目招標(biāo)活動(dòng)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其配套法律規(guī)范的規(guī)定，但在招標(biāo)采購(gòu)過程中，應(yīng)執(zhí)行政府采購(gòu)政策。