現(xiàn)行政府采購制度在一定程度上重規(guī)則、輕績效；重程序、輕結(jié)果；重表象、輕實(shí)質(zhì)。一些采購規(guī)則繁瑣、冗長、過時(shí)，財(cái)政部門被動承擔(dān)了因制度不盡合理而導(dǎo)致的無限“兜底”責(zé)任，政府采購隊(duì)伍的專業(yè)化水平與社會期待、改革要求不相適應(yīng)。這些都是我們在制度改革中需要重點(diǎn)考慮的問題。

政府采購制度的現(xiàn)代化，是國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。自2003年《政府采購法》實(shí)施至今已有16個年頭，一代政府采購工作者的心血和青春都奉獻(xiàn)給了這項(xiàng)偉大的事業(yè)。2018年，全國政府采購規(guī)模已突破35000億元，占全國財(cái)政支出和GDP的比重分別為10.5%和4%，一個巨大的政府采購市場和完整的政府采購制度體系已然形成。

實(shí)事求是地總結(jié)，現(xiàn)行政府采購體制機(jī)制確實(shí)存在一些弊端。從調(diào)研情況看，無論是監(jiān)管部門，還是采購人、代理機(jī)構(gòu)以及各類市場主體，大家都普遍認(rèn)為，政府采購制度已經(jīng)到了必須立即啟動改革的時(shí)刻。2018年11月，中央全面深化改革委員會通過的《深化政府采購制度改革方案》指出：要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任，建立集中采購機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制，改進(jìn)政府采購代理和評審機(jī)制，健全科學(xué)高效的采購交易機(jī)制，強(qiáng)化政府采購政策功能措施，健全政府采購監(jiān)督管理機(jī)制。筆者談幾點(diǎn)學(xué)習(xí)改革精神的思考，以及對未來改革的一些設(shè)想。

現(xiàn)行政府采購體制機(jī)制存在的主要問題

主要問題包括：

現(xiàn)行政府采購制度在一定程度上重規(guī)則、輕績效；重程序、輕結(jié)果；重表象、輕實(shí)質(zhì)。部分制度文件片面強(qiáng)調(diào)采購程序“對不對”，而忽視了采購結(jié)果“好不好”，忽視了項(xiàng)目執(zhí)行的績效目標(biāo)與用戶反饋，忽視了政府采購執(zhí)行效率與政府采購功能的實(shí)現(xiàn)。

一些采購規(guī)則繁瑣、冗長、過時(shí)，一定程度上片面強(qiáng)調(diào)采購人的責(zé)任而忽視其權(quán)利，采購人的主動性與積極性未得到有效激發(fā)，缺乏與時(shí)俱進(jìn)的制度創(chuàng)新和技術(shù)革新。

監(jiān)管部門的職責(zé)邊界不夠清晰，采購人的主體責(zé)任不夠明確，評審專家的作用部分異化，財(cái)政部門被動承擔(dān)了因制度不盡合理而導(dǎo)致的無限“兜底”責(zé)任。

政府采購隊(duì)伍的專業(yè)化水平與社會期待、改革要求不相適應(yīng)。集中采購和集中采購機(jī)構(gòu)的定位不夠清晰。

政府采購的制度目標(biāo)

要解決政府采購領(lǐng)域存在的突出問題，我們首先必須弄清楚：我國為什么要建立政府采購制度？政府采購要實(shí)現(xiàn)的制度目標(biāo)是什么？這是政府采購理論研究的基礎(chǔ)，也是未來政府采購制度改革的前提。筆者認(rèn)為，我國政府采購的制度目標(biāo)主要有以下三點(diǎn)：

第一，采購人可以通過執(zhí)行政府采購程序，及時(shí)購買到物有所值的商品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資金支出的績效目標(biāo)，這是政府采購制度的基礎(chǔ)目標(biāo)。我國的政府采購制度雖然對采購主體作了明確限制，但從本質(zhì)來說，仍然是一種市場交易行為。等價(jià)交換、意思自治，仍然是這種交易行為的本質(zhì)特征；公平合理、便捷高效仍然是這種交易行為的客觀需要。政府采購制度無論如何設(shè)計(jì)，都要以實(shí)現(xiàn)這個基礎(chǔ)目標(biāo)為前提。

第二，給市場主體一個公平參與、公開表達(dá)的機(jī)會，在一定程度上規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，這是政府采購制度的社會目標(biāo)。與家庭采購、企業(yè)采購不同，政府采購使用的是財(cái)政性資金，必須更加注重公平性，注重對社會的正面影響。因此，要通過制度設(shè)計(jì)對采購人、代理機(jī)構(gòu)的權(quán)力加以規(guī)范和約束。當(dāng)然，這種規(guī)范和約束是有限的，需要配合其他制度共同發(fā)力。

第三，通過給予市場主體政府訂單，發(fā)揮政府采購政策功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮、科技進(jìn)步、社會發(fā)展、企業(yè)成長，這是政府采購制度的戰(zhàn)略目標(biāo)。縱覽世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，政府采購從來都是支持本國經(jīng)濟(jì)、科技和社會進(jìn)步最有力的手段之一，這也是我們要實(shí)現(xiàn)的終極目標(biāo)。

以上三點(diǎn)，即是政府采購制度的初心和使命。不忘初心，牢記使命，是激勵所有政府采購工作者不斷奮斗、不斷前進(jìn)的根本動力。

政府采購制度改革的思考

首先要正本清源。所謂正本清源，就是通過改革，回歸政府采購的制度目標(biāo)。

一是堅(jiān)持以市場、績效為核心推進(jìn)改革。要以科學(xué)的理念對政府采購市場進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)市場規(guī)律，尊重市場規(guī)律，發(fā)揮市場在政府采購資源配置中的決定性作用。要突出和強(qiáng)調(diào)政府采購項(xiàng)目的績效目標(biāo)，圍繞實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)開展采購活動。

二是強(qiáng)化采購人的主體責(zé)任。只有采購人自己才真正了解項(xiàng)目的特點(diǎn)與需求，了解細(xì)分市場的前沿與方向。一項(xiàng)好的政府采購制度，應(yīng)當(dāng)尊重采購人、信任采購人，給采購人以充分的自主權(quán)，同時(shí)又要建立嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的內(nèi)控制度，壓實(shí)采購人的主體責(zé)任。

三是更好地發(fā)揮財(cái)政部門的統(tǒng)籌作用。強(qiáng)化采購人的主體責(zé)任，不等于弱化財(cái)政部門的統(tǒng)籌作用。財(cái)政部門要站在更高的角度，以更廣闊的視野，統(tǒng)籌本地區(qū)的采購工作。通過現(xiàn)代化的大數(shù)據(jù)分析，匯集本地區(qū)采購需求，尋找政府采購市場的規(guī)律和特點(diǎn)，有針對性地開展工作。

四是明確集中采購的定位。設(shè)立集中采購制度的目標(biāo)是化分散為集中，通過一定的強(qiáng)制力，將個體采購人采購需求中一致的、共通的、可歸集的部分統(tǒng)籌匯集起來，形成批量的、集團(tuán)的政府訂單，或者形成更強(qiáng)大的議價(jià)能力，進(jìn)而在與市場主體的博弈過程中取得優(yōu)勢地位和規(guī)模效益。這種規(guī)模效益體現(xiàn)在多個方面：可以避免不必要的重復(fù)采購，降低采購成本；節(jié)約財(cái)政資金，提高資金使用效益；集中落實(shí)政府采購政策，集中優(yōu)勢資源有力支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)成長，集中實(shí)現(xiàn)國家的戰(zhàn)略目標(biāo)。而分散采購主要解決的是個性化的采購需求問題。在未來的《政府采購法》修訂過程中，可以考慮將集中采購和分散采購各自單章規(guī)定，設(shè)置不同的采購方式、采購模式和采購流程，例如集中采購中，對價(jià)格有統(tǒng)一支付標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)有統(tǒng)一要求的項(xiàng)目，可以考慮設(shè)置備案入庫、網(wǎng)上直采、電子競價(jià)、電商團(tuán)購、集團(tuán)談判等與時(shí)俱進(jìn)的采購方式。

五是發(fā)揮好專家委員會的專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)作用。專家的作用不是代替采購人確定中標(biāo)供應(yīng)商，而是提供專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)。專家作出的結(jié)論應(yīng)當(dāng)是專業(yè)技術(shù)意見，而不是打出具體的分值。同時(shí)，術(shù)業(yè)有專攻，要求技術(shù)專家評審商務(wù)內(nèi)容是不合理的，反之亦然。改革過程中，要讓專家回歸專業(yè)，把壓給專家的責(zé)任重新壓給采購人，讓專家回到專業(yè)技術(shù)咨詢的路線上來。

六是突出采購代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)咨詢服務(wù)作用。采購代理機(jī)構(gòu)要從低階的采購流程代理（“跑腿小二”）向高階的專業(yè)咨詢服務(wù)（“貼身管家”）轉(zhuǎn)變，圍繞調(diào)研采購市場、測算采購價(jià)格、確定采購需求、編制采購合同、配合采購驗(yàn)收等工作做好專業(yè)化的服務(wù)。

其次要化繁為簡。

一是優(yōu)化采購方式。目前，我國的政府采購方式主要包括六種：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購、詢價(jià)。從實(shí)踐來看，2018年我國公開招標(biāo)采購規(guī)模占比達(dá)到七成以上。非招標(biāo)方式使用率不高，這說明在制度設(shè)計(jì)中，這些采購方式本身的競爭力不足。我們要進(jìn)一步優(yōu)化采購方式，可以考慮將采購方式調(diào)整為四種，即公開招標(biāo)、競爭性磋商、單一來源采購、簡易采購，進(jìn)一步放寬非招標(biāo)采購方式的適用條件，既化繁為簡，優(yōu)化采購規(guī)則，又強(qiáng)化了非招標(biāo)方式的使用，提高了采購效率。

二是簡化采購流程和采購文件。在優(yōu)化采購方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步簡化政府采購流程，只保留必要的、不可缺少的采購環(huán)節(jié)。擬定招標(biāo)、投標(biāo)文件的格式范本，進(jìn)一步精簡投標(biāo)文件內(nèi)容，淡化格式要求，降低投標(biāo)人因低級失誤導(dǎo)致投標(biāo)無效的可能性。所有采購審批、核準(zhǔn)事項(xiàng)，全部實(shí)現(xiàn)在線辦理，無論是采購人還是代理機(jī)構(gòu)，都“一次不用跑”。

三是優(yōu)化集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置。我國集中采購機(jī)構(gòu)管理不夠統(tǒng)一規(guī)范，一些基層集中采購機(jī)構(gòu)力量薄弱，效率不高。各地可以結(jié)合實(shí)際情況，考慮將行政資源向省級集中采購機(jī)構(gòu)匯集，省以下實(shí)行垂直管理，一個?。ㄖ陛犑校┏闪⒁患壹胁少彊C(jī)構(gòu)和幾家分中心，最大限度地提高集中采購效率，鍛造一支專業(yè)化的集中采購隊(duì)伍。

最后要與時(shí)俱進(jìn)。政府采購是財(cái)政領(lǐng)域中最活躍、與科技和市場結(jié)合最緊密的部門之一，必須緊跟世界先進(jìn)技術(shù)，建立現(xiàn)代化的管理模式。

一是開展大數(shù)據(jù)分析。政府采購數(shù)據(jù)是非常有價(jià)值的信息。我們應(yīng)高度重視政府采購數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、歸集和分析，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析的理念，挖掘政府采購市場規(guī)律。通過一段時(shí)間數(shù)據(jù)的沉淀，對政府采購相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格變化情況進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)計(jì)，這些來自于市場的科學(xué)統(tǒng)計(jì)分析，將成為預(yù)算編制、評審、審計(jì)的重要依據(jù)。

二是利用現(xiàn)代化的交易、評審手段。在線開標(biāo)、在線評審、在線提交相關(guān)保證金、在線下單、在線簽訂合同、在線信用評價(jià)、在線用戶反饋、在線提交發(fā)票、在線資金支付等一系列線上流程，是政府采購電子化、現(xiàn)代化的方向。未來的政府采購智慧商城，更需要建立現(xiàn)代化的交易手段和商業(yè)模式。

三是創(chuàng)新數(shù)字化的監(jiān)管方式和預(yù)警技術(shù)。對政府采購的監(jiān)管要盡快實(shí)現(xiàn)數(shù)字化，運(yùn)用技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)管理系統(tǒng)對存疑問題的及時(shí)預(yù)警，大大提高監(jiān)管機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率，降低執(zhí)法成本。

推進(jìn)改革的具體設(shè)想

試點(diǎn)建立預(yù)算單位“采購官”制度。“采購官”制度主要解決政府采購主體責(zé)任不清的問題。明確預(yù)算單位內(nèi)部的責(zé)任部門和責(zé)任人，對其進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，給予其一定的權(quán)利，并壓實(shí)責(zé)任，由其主導(dǎo)預(yù)算單位的采購活動并終身負(fù)責(zé)。

試點(diǎn)全面取消事前審批核準(zhǔn)，由采購人自行確定采購方式。鼓勵采購人合法合規(guī)地采用非招標(biāo)方式，提高采購效率。

試點(diǎn)取消評審專家?guī)?，由采購人自行選擇專家，專家只出具技術(shù)和商務(wù)專業(yè)意見，不進(jìn)行量化評分，但可以評定專業(yè)等次，專業(yè)等次可以并列。“采購官”根據(jù)專家的專業(yè)技術(shù)意見，結(jié)合項(xiàng)目預(yù)算安排和本單位實(shí)際情況，提出候選名單和點(diǎn)評意見，經(jīng)采購人內(nèi)部集體討論后，最終確定中標(biāo)供應(yīng)商。

試點(diǎn)取消政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，將政府采購向公共采購領(lǐng)域拓展。目前的制度中，政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)是指整體的預(yù)算項(xiàng)目金額，還是項(xiàng)目中的購買類支出金額，一直存在很大爭議，也很難解釋清楚。要從根本上解決這一問題，可以考慮取消政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，凡購買性支出，一律納入政府采購監(jiān)管范圍。但一定標(biāo)準(zhǔn)以下的，可以采用簡易采購方式。

試點(diǎn)建立簡易采購模式。目前，采購周期長的問題一定程度上確實(shí)存在。問題的成因主要是現(xiàn)行制度沒有建立一種小額項(xiàng)目迅捷采購的通道。在長期的實(shí)踐中，各級、各地普遍使用協(xié)議采購的方式來解決這個問題，但又帶來“資質(zhì)標(biāo)”泛濫等一系列突出問題。可以考慮建立簡易采購方式，對采購人的需求給予電商式的快速響應(yīng)，這樣的采購程序高效、快捷，既實(shí)現(xiàn)了政府采購全覆蓋監(jiān)管，又充分尊重采購人的自主權(quán)，采購效率得到大幅提高。

試點(diǎn)建立全國標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的政府采購智慧商城。通過商城建設(shè)，實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)采盡，全網(wǎng)比價(jià)，互聯(lián)互通，結(jié)果互認(rèn)。通過商城建設(shè)，引入先進(jìn)的商業(yè)模式，解決現(xiàn)行制度的痛點(diǎn)難點(diǎn)問題。同時(shí)統(tǒng)一、規(guī)范全國政府采購市場，實(shí)現(xiàn)公平競爭，集中資源實(shí)現(xiàn)政府采購政策目標(biāo)。

試點(diǎn)進(jìn)場交易。借鑒工程招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)，對于重點(diǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)進(jìn)場交易，嚴(yán)格規(guī)范評標(biāo)現(xiàn)場紀(jì)律，為真正意義上的電子化遠(yuǎn)程采購打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

開展集團(tuán)談判試點(diǎn)。在大數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，掌握本地區(qū)政府采購市場的規(guī)律和特點(diǎn)，匯集采購需求，借鑒藥品集中采購等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，由財(cái)政部門和專業(yè)部門主導(dǎo)，集中采購機(jī)構(gòu)具體組織，開展集團(tuán)談判試點(diǎn)，充分發(fā)揮財(cái)政部門的統(tǒng)籌作用，既降低采購成本，又集中資源支持企業(yè)發(fā)展成長。

落實(shí)好、宣傳好政府采購政策。政府采購政策，是政府采購的核心競爭力所在。落實(shí)好政府采購政策，政府采購事業(yè)就有了更強(qiáng)大的生命力，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮更有力的作用；宣傳好政府采購政策，政府采購工作就能得到更多的理解和支持，得到更多正面的回應(yīng)。不能讓好的采購政策“養(yǎng)在深閨無人識”，采購人不會用、不敢用、不想用。在尊重市場規(guī)則、實(shí)現(xiàn)公平競爭的基礎(chǔ)上，我們要繼續(xù)優(yōu)化政府采購政策的執(zhí)行方式和執(zhí)行效果，勇于試點(diǎn)和試錯，通過改革解決現(xiàn)行體制機(jī)制中的突出問題。

試點(diǎn)改革政府采購救濟(jì)仲裁制度?，F(xiàn)行政府采購?fù)对V、舉報(bào)制度，最大的問題在于財(cái)政部門的職責(zé)邊界不明確，書面審查為主的調(diào)查手段、過短的調(diào)查時(shí)限，與采購項(xiàng)目本身的復(fù)雜性、監(jiān)管責(zé)任的無限擴(kuò)大化存在嚴(yán)重矛盾和沖突。從理論上講，一個采購項(xiàng)目，從質(zhì)疑開始，到投訴、復(fù)議、一審訴訟、二審訴訟，再審訴訟，最后回到舉報(bào)環(huán)節(jié)，效率低下。將財(cái)政部門作為行政訴訟的被告，也背離了采購人承擔(dān)主體責(zé)任的原則。可以考慮重構(gòu)政府采購行政救濟(jì)渠道，只允許投訴這一種行政救濟(jì)手段。投訴可以有兩種處理渠道：技術(shù)和商務(wù)部分，投訴人有充分理由的，可以要求專家和采購人進(jìn)行重新評審；采購程序部分，財(cái)政部門依申請可以對采購過程進(jìn)行快速復(fù)核。無論是重新評審還是復(fù)核，供應(yīng)商不服的，都應(yīng)以采購人為被告提起訴訟。