目前，招標控制價與竣工結(jié)算價背離的現(xiàn)象十分嚴重。保守估計，至少95%以上的政府投資項目工程竣工結(jié)算超過了招標控制價，對工程招標投標管理的嚴肅性、權(quán)威性，產(chǎn)生了極大的挑戰(zhàn)。更嚴重的是，已經(jīng)逐漸讓工程招標投標管理變成了一場很不公允、很不科學(xué)的“游戲”。究其原因，法律、法規(guī)和規(guī)范層面，對招標控制價與施工圖預(yù)算各自的作用及其相互關(guān)系界定不清，劃分不明，甚至以招標控制價替代施工圖預(yù)算是其重要原因之一。

1、招標控制價有施工圖預(yù)算的功效嗎？

從我國法律條文中提出招標控制價的概念那天起，就擴大了招標控制價的功效。招標控制價，最初稱最高投標限價，也有人稱其為攔標價、最高預(yù)算價、預(yù)算限價，且從一開始，就與概算扯上了關(guān)系，明確規(guī)定只受概算的控制。《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》(發(fā)展計劃委員會等七部委30號令)第8條：“依法必須招標的工程建設(shè)項目，應(yīng)當具備下列條件才能進行施工招標……初步設(shè)計及概算應(yīng)當履行審批手續(xù)的，已經(jīng)批準……有招標所需的設(shè)計圖紙及技術(shù)資料”。這就給人產(chǎn)生了一種錯覺：招標所需的設(shè)計圖紙不一定是經(jīng)審批的施工圖紙。在工程招標過程中，才出現(xiàn)了招標圖紙與施工圖“兩張皮”——脫節(jié)的現(xiàn)象。

建設(shè)部《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500-2008）頒布后，明確提出了招標控制價的概念，且對其與概算的關(guān)系規(guī)定得更加具體、明確，致使招標控制價完全失去了其本性。該規(guī)范規(guī)定:“國有資金投資的工程，應(yīng)實行工程量清單招標，招標人應(yīng)編制招標控制價。招標控制價超過批準的概算時，招標人應(yīng)將其報原概算審批部門審核”。指定控制招標控制價直接概算控制。使人誤以為招標控制價就是施工圖預(yù)算，概算審批后就可直接進行工程招標。

2、招標控制價與施工圖預(yù)算是一個范疇嗎？

招標控制價與投資估算、設(shè)計概算、施工圖預(yù)算是兩個門類、作用完全不同的事物。招標控制價是招標文件的重要組成部分之一，招標控制價編制是招標投標的一個環(huán)節(jié)，是業(yè)主對期望購買的建筑服務(wù)產(chǎn)品預(yù)期值的最大限額。

正如市場買賣商品，是買主的一個最高預(yù)期值。投標報價則是賣主（建筑服務(wù)供應(yīng)商）的報價。通俗地說，也就是說，愿意出這么多錢賣出某件農(nóng)貿(mào)產(chǎn)品。這種建筑市場的買賣價格，一般遵循價格與價值對等的原則，但許多時候，其價格與價值并不一定對等。譬如青菜，早晨可能是5元/kg，上午可能是4.5元/kg，下午收攤前可能只有3元/kg?？傮w價格可能不會低于其種植成本，但也不能排除就不會低于種植成本。

如果從這個角度去詮釋招標控制價與投標報價，其實就是一個買（交易）的最高價和一個賣（交易）的較低價，也就是一個業(yè)主確定的交易最高價與建筑服務(wù)供應(yīng)商報出的一個能夠承受的交易較低價。《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第10條規(guī)定：“建設(shè)工程發(fā)包單位不得迫使承包方以低于成本的價格競標，不得任意壓縮合理工期”。不得迫使，從另一個方面去理解就是可以自愿低于成本競標。

政府基本建設(shè)管理程序是我國政府總結(jié)出來的一套完整的、科學(xué)的基本建設(shè)管理程序?！秶鴦?wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》【國發(fā)（2004）20號】規(guī)定：“對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應(yīng)嚴格政府投資項目的初步設(shè)計、概算審批工作；采用投資補助、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告”?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理條例》第20條：“建設(shè)單位在工程開工前，必須辦理有關(guān)工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)；組織設(shè)計和施工單位認真進行設(shè)計交底和圖紙會審；施工中應(yīng)按照國家現(xiàn)行的有關(guān)工程建設(shè)法律法規(guī)、技術(shù)標準及合同規(guī)定，對工程質(zhì)量進行檢查；工程竣工后，應(yīng)及時組織有關(guān)部門進行竣工驗收”?！斗课萁ㄖ褪姓A(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》(住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第13號)第3條：“國家實施施工圖設(shè)計文件(含勘察文件，以下簡稱施工圖)審查制度……施工圖未經(jīng)審查合格的，不得使用。從事房屋建筑工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工、監(jiān)理等活動，以及實施對房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理，應(yīng)當以審查合格的施工圖為依據(jù)”。

建筑產(chǎn)品的形成有一個從大致設(shè)想到逐步細化，從文字說明、簡圖示意到粗略設(shè)計、具體設(shè)計的過程。建筑產(chǎn)品的預(yù)算形成也有一個由估算，到概算、預(yù)算，逐步細化、深化的過程。以招標控制價替代施工圖預(yù)算，不是一個簡單的名詞的替換。它打亂了預(yù)算形成由粗至細、由不清晰至清晰、由不完整至完整、逐步深化的預(yù)算形成體系，同時也打亂了我國政府通過多年摸索、總結(jié)而形成的基本建設(shè)管理程序。

3、正本清源，還原事物本質(zhì)

正本清源，還原事物本質(zhì)，是發(fā)揮招標控制價與施工圖預(yù)算各自功效的最佳選擇。

招標控制價是的招標投標管理的一個重要環(huán)節(jié)。招標是要約邀請，投標是要約，中標通知書是承諾。這是一個招標投標市場競爭的閉合系統(tǒng)。通過這個環(huán)節(jié)就形成了公正、公平的建筑服務(wù)產(chǎn)品承發(fā)包交易價格。對其中約定的內(nèi)容的調(diào)整，必須履行相應(yīng)的程序，并經(jīng)交易雙方協(xié)商一致，包括清單項目以及工程量、項目特征、綜合單價和合價。

施工圖預(yù)算是工程項目預(yù)算形成的最終環(huán)節(jié)。也就是說，工程項目預(yù)算只有經(jīng)過投資估算、設(shè)計概算和施工圖預(yù)算這三個環(huán)節(jié)后，才能最后定型。作為施工招標控制價來說，它是施工招標控制價確定的直接依據(jù)。沒有施工圖預(yù)算，施工圖預(yù)算沒有經(jīng)過技術(shù)審查，就不能確定招標控制價，就不能對外進行施工招標投標。

兩者的關(guān)系是，一個是投資人或業(yè)主公布的建筑服務(wù)產(chǎn)品的最高限價，一個是投資人或業(yè)主對建筑服務(wù)產(chǎn)品實際購買成本的預(yù)先經(jīng)濟核算。施工圖預(yù)算與中標人投標報價以及施工簽約合同價的水平差，應(yīng)視為中標人對建筑服務(wù)產(chǎn)品的銷售折扣與折讓，按銷售折扣與折讓進行處理。

在工程竣工結(jié)算時，按實際成本進行核算；在資產(chǎn)結(jié)轉(zhuǎn)時，按實際成本進行核算，并將銷售折扣與折讓部分，作為資本增值，計入資本公積——資本溢價；在與施工方結(jié)算時，扣除銷售折扣與折讓部分后，差額支付。這不僅能更好地發(fā)揮施工圖預(yù)算對工程成本的控制作用，也有利于真實核算建筑服務(wù)產(chǎn)品的實際成本，還更能發(fā)揮招標控制價、投標報價的真正功效。