2014年以來，由于表現(xiàn)出對PPP模式的崇拜現(xiàn)象，甚至提出要在相關(guān)領(lǐng)域采取政府行政手段強(qiáng)制實(shí)施乃至全面實(shí)施PPP模式，導(dǎo)致全國各地掀起大規(guī)模推廣應(yīng)用PPP模式的高潮，不顧具體條件急于盲目推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地，出現(xiàn)不講投資回報(bào)，隨意做出承諾，項(xiàng)目前期論證嚴(yán)重流于形式等情況，促使大量不切實(shí)際的PPP項(xiàng)目上馬。

PPP項(xiàng)目的運(yùn)動式推廣及爆炸式增長，將加大社會公眾的未來負(fù)擔(dān)，影響公共服務(wù)的供給質(zhì)量，加大地方政府的負(fù)債壓力，造成未來履約困難。大量違約事件在未來的不斷涌現(xiàn)和集中爆發(fā)，將影響社會穩(wěn)定，激化社會矛盾，引發(fā)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、金融及社會問題，問題的積累甚至可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

推廣應(yīng)用PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制的重大改革，是一個(gè)不斷創(chuàng)新的持續(xù)過程，包括理論創(chuàng)新、治理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、模式創(chuàng)新等，當(dāng)務(wù)之急是要發(fā)揮好PPP模式對全面深化改革的綜合牽引作用，通過引入PPP模式倒逼改革，完善政策、法律、社會、金融及信用環(huán)境，促進(jìn)PPP模式健康發(fā)展。具體措施闡述如下。

1、明確采用PPP模式的目標(biāo)定位

PPP模式的健康發(fā)展，首要任務(wù)是要解決目標(biāo)及功能定位的問題，這種定位不僅體現(xiàn)在文字表述上，更要體現(xiàn)在具體政策措施的目標(biāo)導(dǎo)向上。比如，政府文件雖然提出推廣應(yīng)用PPP模式的目的是要提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，但具體政策措施卻體現(xiàn)為如何通過引入PPP模式來繞開公開招標(biāo)，成為事實(shí)上的爭奪PPP項(xiàng)目工程施工等具體業(yè)務(wù)方面，這種文字表述就變得毫無意義。

1.聚焦公共治理體系

世界各國采用PPP模式，根本目的都是將其作為公共治理體系深化改革的重要工具。如英國1980年以來，在將傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目推向市場的同時(shí)，對于必須由政府承擔(dān)提供公共服務(wù)責(zé)任的領(lǐng)域，通過推行私人融資計(jì)劃(PFI/PPP模式)，通過政府采購服務(wù)的方式來實(shí)現(xiàn)市場化改革，通過重新構(gòu)建法規(guī)制度體系、強(qiáng)化項(xiàng)目前期論證、加強(qiáng)專業(yè)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、信息公開及公眾參與、完善配套金融服務(wù)等綜合措施，發(fā)揮市場機(jī)制和政府部門的雙重作用。

我國今后推廣應(yīng)用PPP模式，要擯棄短期功利行為，將PPP模式的應(yīng)用，作為在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域推進(jìn)構(gòu)建公共治理體系的重要工具，以便切實(shí)提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。

2.瞄準(zhǔn)四大具體任務(wù)

在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域推進(jìn)構(gòu)建公共治理體系，核心是要瞄準(zhǔn)以下四大具體任務(wù)：

(1)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革尤其是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增加有效供給，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)穩(wěn)增長、補(bǔ)短板、擴(kuò)就業(yè)、惠民生;

(2)打破基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域準(zhǔn)入限制，鼓勵(lì)引導(dǎo)民間投資，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和管理效率，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，增強(qiáng)發(fā)展動力;

(3)創(chuàng)新投融資機(jī)制，推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補(bǔ)，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì);

(4)理順政府與市場關(guān)系，加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

3.完善頂層制度設(shè)計(jì)

我國引入特許經(jīng)營BOT模式已有30多年歷史。從2014年開始，我國掀起推廣應(yīng)用PPP模式的高潮，有成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，具有十分豐富的研究案例，值得認(rèn)真研究和總結(jié)。PPP模式目前在我國得到空前的動員和關(guān)注，學(xué)術(shù)界對現(xiàn)代PPP理念的研究也取得各種成果，目前已經(jīng)具備認(rèn)真研究總結(jié)現(xiàn)代PPP模式的核心理念、目標(biāo)導(dǎo)向及功能定位等方面的條件。

應(yīng)通過認(rèn)真深入的研究總結(jié)，系統(tǒng)梳理當(dāng)前制約我國PPP模式健康發(fā)展的體制機(jī)制障礙，做好PPP制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)工作，制定系統(tǒng)完整的PPP項(xiàng)目監(jiān)管制度體系，避免制度空白和部門沖突。

2、合理界定PPP模式的適用領(lǐng)域

PPP模式既不能“強(qiáng)制”實(shí)施，也不能要求“全面”實(shí)施。英國經(jīng)驗(yàn)表明，能源、水務(wù)、通信等使用者付費(fèi)項(xiàng)目基本可由私營部門提供;國防、超大型基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域PPP模式發(fā)揮作用的空間有限;公共交通、防洪、垃圾處理、辦公服務(wù)等領(lǐng)域比較適于采用PFI模式;教育、醫(yī)療等專業(yè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營可以采用PPP模式，但核心服務(wù)仍需由政府承擔(dān)。我國今后應(yīng)嚴(yán)格甄別變相融資、兜底回報(bào)、明股實(shí)債等偽PPP項(xiàng)目，規(guī)范PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入條件，明確何種情況不允許采用PPP模式，以避免和減少偽PPP項(xiàng)目。

1.PPP模式僅適用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域

基礎(chǔ)設(shè)施如交通運(yùn)輸(港口、鐵路、高速公路、機(jī)場、管道等)，信息基礎(chǔ)設(shè)施, 生態(tài)環(huán)境設(shè)施, 能源基礎(chǔ)設(shè)施(包括清潔能源)和城市基礎(chǔ)設(shè)施是為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)工程設(shè)施，是社會賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的是為了提供公共服務(wù)，公共服務(wù)的供給離不開基礎(chǔ)設(shè)施。

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目往往投資規(guī)模大，建設(shè)周期長，涉及眾多利益相關(guān)方，滿足公眾利益及協(xié)同運(yùn)營管理要求高，項(xiàng)目全生命周期要素整合統(tǒng)籌難度大。政府及公共部門為了滿足公共需求，在財(cái)政困難及缺乏專業(yè)技術(shù)和專業(yè)項(xiàng)目運(yùn)營管理能力的情況下，PPP模式的引入成為必要。政府可以通過咨詢和梳理公眾的需求，提出需要使用PPP模式的項(xiàng)目，向私營機(jī)構(gòu)提出金融及合作需求。成功實(shí)施的PPP項(xiàng)目，離不開政府部門的深度參與，包括PPP政策的制定及具體項(xiàng)目的運(yùn)作。

2、PPP不是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作的唯一方式

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作及公共服務(wù)的提供有三種基本途徑：

一是由政府或其授權(quán)的公共部門投資建設(shè)及運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施，這是傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供方式，也是經(jīng)典方式。對于一些已經(jīng)建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)達(dá)國家，傳統(tǒng)方式仍然是主導(dǎo)方式。

政府或其授權(quán)的公共機(jī)構(gòu)通過稅收或以政府信用為基礎(chǔ)籌集資金用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，通過優(yōu)化公共治理體系，由公共部門主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資建設(shè)及運(yùn)營管理，可以做到公共服務(wù)供給的高效率、低成本、公開透明，有利于財(cái)政資金的優(yōu)化配置。

但是，由政府部門主導(dǎo)投資運(yùn)營，也會存在效率低下等問題，即出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象。一些領(lǐng)域的政府失靈可以通過體制改革機(jī)制創(chuàng)新予以解決，但有些領(lǐng)域難以解決，使得通過傳統(tǒng)方式提供公共服務(wù)的領(lǐng)域受到限制。

二是完全市場化。對于公共部門難以有效提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，一個(gè)可行的選擇就是完全推向市場，進(jìn)行民營化或私有化改革。由私營部門提供公共產(chǎn)品，是市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下公共服務(wù)提供的重要方式。利用私營部門的專業(yè)力量，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，是提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的重要途徑。

在這種模式下，政府主要通過制定法律法規(guī)、進(jìn)行規(guī)劃及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)、完善實(shí)施監(jiān)管等措施來維護(hù)公共利益。私營部門提供公共服務(wù)，會出現(xiàn)公益性和商業(yè)性的矛盾，存在市場失靈的情況，因此其適用范圍同樣受到限制。

三是公共部門與私營部門合作提供公共服務(wù)。為了解決傳統(tǒng)的由公共部門提供公共服務(wù)模式下的政府失靈問題，以及完全由私營部門提供公共服務(wù)模式下的市場失靈問題，世界各國一直在探索如何發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，通過建立合作伙伴關(guān)系，進(jìn)行體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，以便提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。這種探索催生了PPP模式的形成和發(fā)展，對于推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投融資體制的改革創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用。

3.PPP模式的有效應(yīng)用必須具備相應(yīng)條件

PPP模式是提供基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的一種創(chuàng)新方式，同時(shí)也是一種復(fù)雜的項(xiàng)目運(yùn)作模式，專業(yè)性要求高，操作過程相對復(fù)雜。PPP模式的成功實(shí)施必須具備以下條件：

(1)滿足投資回報(bào)要求。PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目，應(yīng)滿足私營部門商業(yè)性合理利潤要求。由于以項(xiàng)目未來現(xiàn)金流量的追索進(jìn)行融資，融資成本相對較高，需要通過全壽命周期的要素整合，通過不斷技術(shù)創(chuàng)新，提高運(yùn)營管理效率，降低全壽命周期成本來彌補(bǔ)高額的融資成本，以便滿足項(xiàng)目可融資性的要求。

(2)不宜完全推向市場。PPP模式要求政府和私營部門針對具體項(xiàng)目簽署合作協(xié)議，對單個(gè)具體項(xiàng)目進(jìn)行交易結(jié)構(gòu)及制度的特殊安排，一定程度上具有準(zhǔn)入門檻及市場自由競爭的限制。對于自身完全具備市場化運(yùn)作條件，且能有效解決市場失靈的項(xiàng)目，不適宜采用PPP模式。

(3)能夠形成合理預(yù)期。PPP模式采用無追索或有限追索項(xiàng)目融資的模式進(jìn)行運(yùn)作，需要對未來的運(yùn)營情況進(jìn)行合理預(yù)期，構(gòu)建長期合作伙伴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)按合同辦事。一旦合同簽署，難以根據(jù)新出現(xiàn)的情況進(jìn)行修改，項(xiàng)目的實(shí)施對適應(yīng)外部環(huán)境變化缺乏靈活性。對于投資規(guī)模巨大，或?qū)嵤﹥?nèi)容需要根據(jù)外部環(huán)境變化不斷進(jìn)行調(diào)整，難以合理預(yù)測未來情況的復(fù)雜項(xiàng)目，不宜采用PPP模式。

(4)市場經(jīng)濟(jì)體系完善。PPP模式是在歐洲市場經(jīng)濟(jì)體系比較完善的國家總結(jié)出來的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作模式，要求資本市場發(fā)育成熟，基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制完善，當(dāng)?shù)胤ㄖ浦贫冉∪沂胤ㄒ庾R強(qiáng)，違法成本高且具有完善的法律救濟(jì)機(jī)制，當(dāng)?shù)厥丶s意識強(qiáng)且誠信懲戒體系健全，以便能夠發(fā)揮PPP模式通過組建高質(zhì)量的特殊目的載體(SPV)整合各種專業(yè)資源完善項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的作用。對于法律制度體系不健全，市場經(jīng)濟(jì)體制不完善的國家，不適宜大規(guī)模推廣應(yīng)用PPP模式。

(5)私營部門發(fā)育充分。PPP模式強(qiáng)調(diào)引入私營部門通過建立與公共部門之間的合作伙伴關(guān)系，打破傳統(tǒng)的公共部門壟斷格局，盤活存量資產(chǎn)，推動公共部門體制機(jī)制改革創(chuàng)新，釋放公共部門的內(nèi)在活力。對于私營部門發(fā)育不充分的經(jīng)濟(jì)體系，PPP模式難以發(fā)揮其改革創(chuàng)新的牽引作用。

(6)財(cái)政預(yù)算體系健全。PPP項(xiàng)目融資屬于政府資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資，其負(fù)債不直接計(jì)入政府財(cái)政預(yù)算，從而使得PPP成為政府規(guī)避預(yù)算約束的一種方式，短期內(nèi)能夠刺激政府的非理性投資，長期內(nèi)將加大政府未來財(cái)政負(fù)擔(dān)。對于沒有建立完善的中長期財(cái)政預(yù)算體系的國家，不適宜大規(guī)模采用政府付費(fèi)型PPP模式。

(7)公共治理體系完善。PPP項(xiàng)目提供的是公共服務(wù)，項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)最終依舊會由政府承擔(dān)，因此風(fēng)險(xiǎn)往往很難真正轉(zhuǎn)移出去。服務(wù)型政府制度不健全，公共治理體系存在缺陷的制度環(huán)境下，不適宜大規(guī)模推廣應(yīng)用PPP模式。

4.盲目擴(kuò)大PPP模式的應(yīng)用范圍必將付出代價(jià)

通過PPP模式建立公共部門和私營部門合作伙伴關(guān)系的核心目的，就是通過發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。對于公共部門自身能夠高效率地提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，或者通過完全市場化方式能夠解決公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的領(lǐng)域，沒有必要采取PPP模式。

通過公私合作模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供，這種現(xiàn)象已有數(shù)千年的歷史。PPP概念的正式出現(xiàn)及現(xiàn)代PPP理念的形成，在世界范圍內(nèi)僅有不到20年的歷史。PPP的制度建設(shè)、運(yùn)作模式、操作指南、評價(jià)方法一直在不斷進(jìn)行完善創(chuàng)新，但PPP模式真正能夠有效發(fā)揮作用的邊界一直受到各種因素的嚴(yán)格限制。

有效推行PPP模式，政府部門應(yīng)該根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)及能力條件，通過公眾咨詢的形式，合理安排使用PPP模式，不應(yīng)以政府的行政權(quán)力強(qiáng)制或全面實(shí)施PPP模式，或者推行超越當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展階段的PPP創(chuàng)新融資模式，盲目擴(kuò)大PPP模式的應(yīng)用范圍，導(dǎo)致整個(gè)國家的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)為此付出代價(jià)。

3、分類選擇基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)作模式

1.嚴(yán)格控制財(cái)政資金的使用范圍

對于不屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供的純商業(yè)性項(xiàng)目，或者能夠完全進(jìn)行市場化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施建分類選擇基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)作模式設(shè)項(xiàng)目，均不得以獎補(bǔ)資金、政府專項(xiàng)投資、轉(zhuǎn)移支付等任何名義進(jìn)行財(cái)政資金投入，要摒棄所有類型的PPP項(xiàng)目的本質(zhì)都是“政府購買服務(wù)”的理念，不要片面強(qiáng)調(diào)財(cái)政的主體地位，不能再繼續(xù)以PPP的名義爭取各種財(cái)政資金的支持。

要嚴(yán)格限制財(cái)政資金的支出范圍，將財(cái)政資金用在刀刃上。財(cái)政資金的介入要分析其必要性和可行性，要加強(qiáng)財(cái)政資金投資項(xiàng)目的可行性研究，開展基于公共理財(cái)?shù)慕?jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析或費(fèi)用效果分析，對財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)合理性進(jìn)行判斷，確保使用納稅人資金具有適當(dāng)性。

2.繼續(xù)用好項(xiàng)目運(yùn)作傳統(tǒng)模式

對于確實(shí)需要財(cái)政資金投入的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要充分發(fā)揮傳統(tǒng)的由公共部門提供公共服務(wù)模式的主導(dǎo)作用。從西方市場經(jīng)濟(jì)國家?guī)装倌昊A(chǔ)設(shè)施運(yùn)作和公共服務(wù)提供的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，將財(cái)政資金交給公共部門使用是主流方式，不能強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)制使用或全面實(shí)施PPP模式，同時(shí)也不能以“公-公合作”的名義將傳統(tǒng)模式運(yùn)作的項(xiàng)目生硬地扣上PPP的帽子。

對于公共部門提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式，要積極推動全面深化公共部門自身的體制機(jī)制改革，提升公共部門的現(xiàn)代治理水平和能力，確保公共服務(wù)提供的專業(yè)化、高效率和低成本。公共部門按照政府部門的要求提供公共服務(wù)，出現(xiàn)問題應(yīng)由政府部門承擔(dān)責(zé)任，接受社會公眾監(jiān)督。公共部門提供公共服務(wù)所使用的財(cái)政資金，不屬于PPP 項(xiàng)下的財(cái)政資金支出范圍。

3.大力發(fā)展非政府付費(fèi)類PPP模式

對于出現(xiàn)政府失靈(傳統(tǒng)的由公共部門提供公共服務(wù)模式難以有效運(yùn)作)或市場失靈(完全推向市場難以有效提供公共服務(wù))的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目領(lǐng)域，如果必須采用PPP模式，應(yīng)盡可能地挖掘多元化的PPP項(xiàng)目投資回報(bào)渠道，鼓勵(lì)采用財(cái)政資金不介入的特許經(jīng)營運(yùn)作模式，盡可能地不用，或者是減少財(cái)政資金投入。

推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)價(jià)格及收費(fèi)制度改革、完善資源配置方式、鼓勵(lì)社會資本通過挖掘后續(xù)商業(yè)價(jià)值、推動機(jī)制創(chuàng)新、改善服務(wù)、提高效率、降低運(yùn)營成本等途徑提高自身回報(bào)能力，鼓勵(lì)向市場要回報(bào)，而不是競相以PPP名義套取財(cái)政資金獎勵(lì)。私人資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，內(nèi)生動力是利益驅(qū)動及獲得合理的投資回報(bào)。

對于有明確收費(fèi)基礎(chǔ)、收費(fèi)能覆蓋成本的經(jīng)營性項(xiàng)目，采用“使用者付費(fèi)”的回報(bào)機(jī)制;對于經(jīng)營收費(fèi)不能覆蓋成本和合理收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要完善政府補(bǔ)貼等多元化補(bǔ)助及回報(bào)機(jī)制;對缺乏使用者付費(fèi)基礎(chǔ)的非經(jīng)營性項(xiàng)目，以“政府付費(fèi)”回收成本。在實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的領(lǐng)域，加快推進(jìn)市場化運(yùn)營和價(jià)格管理改革;在實(shí)行市場自主調(diào)控價(jià)格的領(lǐng)域，由公司綜合定價(jià)并報(bào)備，構(gòu)建動態(tài)調(diào)整收費(fèi)定價(jià)和政府補(bǔ)貼模式。不應(yīng)將PPP作為套取財(cái)政資金補(bǔ)貼兜底的一種操作工具。

4.完善政府采購類PPP項(xiàng)目的審查機(jī)制

讓物有所值評價(jià)工作本身真正能夠物有所值，而不是流于形式。對于必須采用政府采購類PPP模式的投資項(xiàng)目，應(yīng)做好基于PSC分析的物有所值評價(jià)。要完善評價(jià)方法，提高評價(jià)質(zhì)量，確保物有所值評價(jià)工作本身不走過場，要發(fā)揮其促進(jìn)降低PPP項(xiàng)目財(cái)政支出的作用，確保這項(xiàng)工作本身能夠體現(xiàn)物有所值。

對于既有使用者付費(fèi)又有政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，不應(yīng)再繼續(xù)以“可行性缺口補(bǔ)助”的名義為保證社會資本方取得合理回報(bào)，通過倒算所謂的“可行性缺口補(bǔ)貼”對項(xiàng)目進(jìn)行無節(jié)制的補(bǔ)助。要通過競爭程序盡可能采用能夠降低財(cái)政補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，要鼓勵(lì)社會資本方主要通過挖掘其他商業(yè)機(jī)會和回報(bào)渠道，確保自身投資能夠回收，而不是將主要精力集中于以“可行性缺口補(bǔ)助”的錯(cuò)誤導(dǎo)向來無節(jié)制地套取財(cái)政資金方面。

4、完善PPP項(xiàng)目財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

對于政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，采用PPP模式需要使用財(cái)政資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，必須認(rèn)真研究如何有效管控財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)。

1.提升政府公共理財(cái)能力

現(xiàn)代政府的公共治理體系，公共財(cái)政支出的控制必須強(qiáng)調(diào)牢固樹立公共理財(cái)意識，要時(shí)刻牢記政府部門所控制的資金，不是政府官員的私有財(cái)產(chǎn)，是經(jīng)過社會公眾的授權(quán)而代為理財(cái)，核心目的是要追求公共利益最大化。

要破解財(cái)政預(yù)算和發(fā)展規(guī)劃兩張皮的問題，要發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃的引領(lǐng)和統(tǒng)籌作用，做好PPP項(xiàng)目的選擇與區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的相互銜接，提升政府部門的公共理財(cái)能力，避免隨意決策，推動政府職能部門執(zhí)政方式的深層次變革。要充分認(rèn)識到公共理財(cái)?shù)膹?fù)雜性、專業(yè)性、系統(tǒng)性、政治敏感性等特征，切實(shí)加強(qiáng)公共理財(cái)?shù)哪芰ㄔO(shè)。

對于政府財(cái)政資金的介入，要從政策、規(guī)劃及項(xiàng)目的不同層面做好經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析(CBA)或費(fèi)用效果分析(CEA)。要著眼于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長期目標(biāo)，在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合各部門推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)際需要，進(jìn)行項(xiàng)目群的統(tǒng)籌規(guī)劃，確定預(yù)期希望達(dá)到的最優(yōu)和次優(yōu)目標(biāo)，明確納入財(cái)政投資規(guī)劃范圍內(nèi)的具體項(xiàng)目所要達(dá)到的產(chǎn)出要求和預(yù)算成本，提出年度實(shí)施計(jì)劃及跨年度財(cái)政資金需求，形成政府財(cái)政支出預(yù)算。

2.嚴(yán)格限制政府財(cái)政資金支付范圍

對于政府采購類PPP項(xiàng)目，一般應(yīng)由政府財(cái)政資金全額支付PPP項(xiàng)目的前期投資及運(yùn)營成本，但應(yīng)在PPP合同簽署之時(shí)，明確政府財(cái)政資金的支付范圍、支付標(biāo)準(zhǔn)等，提前鎖定政府財(cái)政資金支付義務(wù)，不得隨意更改。應(yīng)按照基于績效的可用性付費(fèi)要求，根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施提供公共服務(wù)的績效進(jìn)行付費(fèi)，引導(dǎo)追求項(xiàng)目周期全過程的各種要素優(yōu)化配置，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，追求績效指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

PPP模式構(gòu)建的支付機(jī)制，應(yīng)當(dāng)讓私營部門獲得的實(shí)際收益與績效掛鉤。私營部門有正向激勵(lì)去實(shí)現(xiàn)由政府采購機(jī)構(gòu)設(shè)定的各項(xiàng)績效指標(biāo)，當(dāng)達(dá)到有關(guān)業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，私營部門應(yīng)能獲得扣除成本后的盈余。同時(shí)，持續(xù)性顯著偏離設(shè)定的績效標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)導(dǎo)致合同取消，設(shè)計(jì)的終止補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)讓私營部門難以將退出項(xiàng)目作為輕松的解決方案。

對于既有使用者付費(fèi)又有政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，不應(yīng)再繼續(xù)以“可行性缺口補(bǔ)助”的名義為了保證社會資本方未來能夠取得合理回報(bào)，通過倒算所謂的“可行性缺口補(bǔ)貼”對項(xiàng)目進(jìn)行無節(jié)制的補(bǔ)助，使得一些原來從可行性研究的角度根本不可行的項(xiàng)目，都要通過加大財(cái)政補(bǔ)貼力度等方式使其具有可行性，客觀上形成財(cái)政資金對社會資本的投資回報(bào)進(jìn)行兜底。

要通過競爭程序盡可能采用能夠降低財(cái)政補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，要鼓勵(lì)社會資本方主要通過挖掘其他商業(yè)機(jī)會和回報(bào)渠道，確保自身投資能夠回收，而不是將主要精力集中于以“可行性缺口補(bǔ)助”的錯(cuò)誤導(dǎo)向來無節(jié)制地套取財(cái)政資金方面。

3.建立和完善中長期財(cái)政預(yù)算體系

規(guī)避政府財(cái)政未來支付風(fēng)險(xiǎn)的核心手段，不是要簡單地設(shè)定一個(gè)10%的警戒線，而是要建立和完善一套高質(zhì)量的中長期財(cái)政預(yù)算管理體系。財(cái)政支出要有長遠(yuǎn)眼光進(jìn)行精打細(xì)算。沒有完善的中長期財(cái)政預(yù)算體系，就不能從根本上解決未來財(cái)政支出的風(fēng)險(xiǎn)控制問題。

建立長期預(yù)算體系的核心理念在于向市場傳達(dá)關(guān)于政府財(cái)政未來支出規(guī)模的穩(wěn)定預(yù)期，對財(cái)政資源進(jìn)行跨年度地合理配置。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中長期規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之下，對財(cái)政支出的未來情景進(jìn)行專業(yè)分析，促進(jìn)財(cái)政資金的精細(xì)化配置和專業(yè)化運(yùn)作，避免財(cái)政支出的大起大落，為市場注入長期合理的穩(wěn)定預(yù)期，并逐步形成社會資本參與PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定制度和市場環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

完善財(cái)政長期預(yù)算體系，不僅要強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略規(guī)劃的統(tǒng)籌引導(dǎo)，還需要建立和完善財(cái)政預(yù)算實(shí)施的績效評價(jià)、跟蹤監(jiān)測及動態(tài)調(diào)整體制機(jī)制。要根據(jù)長期預(yù)算體系所設(shè)立的目標(biāo)，指導(dǎo)年度PPP項(xiàng)目投資計(jì)劃及預(yù)算編制;根據(jù)當(dāng)年社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境情況的變化，做好年度預(yù)算執(zhí)行及動態(tài)調(diào)整工作，形成靈活高效的政府財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)管控體系，將當(dāng)前支出和長期預(yù)算調(diào)控目標(biāo)緊密相聯(lián)，確保財(cái)政資金的優(yōu)化配置。

5、關(guān)注現(xiàn)代PPP模式三大支柱的均衡發(fā)展

現(xiàn)代PPP概念是在法國特許經(jīng)營100多年的實(shí)踐探索，以及結(jié)合英國1992年開始探索實(shí)施的PFI模式的基礎(chǔ)上，于2000年前后被國際社會總結(jié)并迅速得到廣泛認(rèn)可和推廣應(yīng)用的一種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)作理念。聯(lián)合國推動實(shí)施的以人為本PPP模式，進(jìn)一步豐富了現(xiàn)代PPP模式的內(nèi)涵。

PFI模式、特許經(jīng)營模式和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)共同構(gòu)成現(xiàn)代PPP模式的三大支柱，并從財(cái)政資金使用、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會可持續(xù)發(fā)展等層面形成PPP模式內(nèi)涵的三代層次，在各自領(lǐng)域發(fā)揮不可替代的重要作用。

PPP模式的三大支柱密切關(guān)聯(lián)，三種類型PPP模式的目標(biāo)導(dǎo)向逐步提升，應(yīng)用范圍逐步擴(kuò)大，概念的包容性不斷增強(qiáng)，但根本目標(biāo)都是通過在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用PPP模式建立合作伙伴關(guān)系，整合各種專業(yè)力量，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資源的優(yōu)化配置。應(yīng)積極培育各種類型PPP模式健康發(fā)展的內(nèi)在動力，解決其可持續(xù)發(fā)展面臨的制約因素。

1.關(guān)注不同類型PPP模式的內(nèi)在發(fā)展動力

PFI模式強(qiáng)調(diào)平等合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、伙伴關(guān)系，使得PFI模式的核心理念在推動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)市場化運(yùn)作的同時(shí)，更加重視建立可持續(xù)的伙伴關(guān)系，并由此催生出第一代PPP模式，從而提升了財(cái)政資金的使用效率，能夠做到通過PFI模式降低公共部門采購公共服務(wù)的支付成本，推動財(cái)政公共治理體系的改革，解決公共部門提供公共服務(wù)的體制機(jī)制及效率問題。

第一代PPP模式所體現(xiàn)的各種優(yōu)勢，能夠?qū)Ω鲊?cái)政部門產(chǎn)生很大吸引力。在國際組織及各國政府的支持下，第一代PPP模式的理念及制度體系在世界各國得以廣泛傳播。

第二代PPP模式強(qiáng)調(diào)通過挖掘市場潛力構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的商業(yè)回報(bào)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)不能將投資回報(bào)僅僅盯在財(cái)政資金的支付方面，因此受到有發(fā)展后勁的相對落后地區(qū)及廣大發(fā)展中國家的積極響應(yīng)，迫切希望通過建立廣泛的合作伙伴關(guān)系，整合各種優(yōu)勢資源，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，從而極大地拓展了PPP模式的應(yīng)用范圍，促使人們在更廣泛的領(lǐng)域理解和應(yīng)用PPP模式，并使得第二代PPP模式的推廣應(yīng)用具有強(qiáng)大的內(nèi)在動力。

第三代PPP模式是現(xiàn)代PPP理念的重大創(chuàng)新，是在第一代PPP強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金使用效率和第二代PPP強(qiáng)調(diào)提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的公平問題，包括代內(nèi)公平和代際公平，其發(fā)展動力來自于對社會責(zé)任及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)注。

對于財(cái)政資金比較缺乏的政府部門，或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后的地區(qū)，可能會更多地關(guān)注財(cái)政資金的使用效率和地方經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展等議題，對關(guān)注以人為本及可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力存在不足。但從長期戰(zhàn)略的視野觀察，以人為本可持續(xù)發(fā)展與財(cái)政資金的使用和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展并不矛盾。應(yīng)通過觀念轉(zhuǎn)變及理念創(chuàng)新，不斷提升第三代PPP模式發(fā)展的內(nèi)在動力，為實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國2030議程所倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)服務(wù)。

2.關(guān)注不同類型PPP模式發(fā)展面臨的制約因素

從PPP模式的公眾認(rèn)知、理論體系、立法進(jìn)程、制度建設(shè)、合同框架 、操作模式、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等不同角度考察，PFI模式均是當(dāng)今世界傳播最廣、認(rèn)知程度最高的PPP模式。目前世界絕大多數(shù)國家政府部門、國際組織及專家所講的PPP，本質(zhì)上都是PFI模式。

PFI模式的發(fā)展面臨三大制約因素：

一是制度環(huán)境。PFI模式實(shí)現(xiàn)了在傳統(tǒng)政府財(cái)政資金壟斷領(lǐng)域的市場化運(yùn)作，并要求政府未來按照項(xiàng)目運(yùn)作的績效付費(fèi)。因此，需要有完善的公共財(cái)政治理體系、政策法規(guī)環(huán)境、公眾參與機(jī)制及信息公開制度。對于許多發(fā)展中國家而言，應(yīng)通過體制改革以便為PFI模式的實(shí)施營造合理的制度環(huán)境。

二是預(yù)算體系。要求建立完善的政府中長期財(cái)政預(yù)算規(guī)劃體系，健全政府公共理財(cái)體系，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入相對成熟穩(wěn)定期，對未來財(cái)政收支能夠形成合理預(yù)期。

三是適用范圍。第一代PPP模式僅適用于政府付費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。對于大量使用者付費(fèi)或以使用者付費(fèi)為基礎(chǔ)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，不適于采用PFI模式。應(yīng)避免將所有類型的PPP項(xiàng)目均納入第一代PPP的制度體系，要求統(tǒng)一按照政府采購公共服務(wù)的流程對所有PPP項(xiàng)目進(jìn)行管理，這將對PPP模式的健康發(fā)展造成嚴(yán)重危害。

第二代PPP模式充分借鑒法國等不同國家特許經(jīng)營模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以PFI模式所倡導(dǎo)的現(xiàn)代PPP核心理念為導(dǎo)向逐步形成的一種新型PPP模式，目前在以中國為代表的廣大發(fā)展中國家受到極大重視及實(shí)際推廣應(yīng)用，同時(shí)也總結(jié)出很多具體的經(jīng)驗(yàn)及項(xiàng)目運(yùn)作模式，但相對成熟程度較低，傳播程度低于第一代PPP，相應(yīng)的制度體系建設(shè)仍然滯后。

第二代PPP著力于建立基于市場化的私營投資回報(bào)機(jī)制，更加強(qiáng)調(diào)挖掘擬建項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對項(xiàng)目投資多元化回報(bào)機(jī)制的建立提出了更高要求，項(xiàng)目運(yùn)作需要的專業(yè)化水平更高。今后應(yīng)加強(qiáng)第二代PPP模式的基礎(chǔ)理論研究、法律制度建設(shè)，推動公共服務(wù)價(jià)格及收費(fèi)制度改革、投融資體制深化改革以及項(xiàng)目可行性論證和政府科學(xué)決策的能力建設(shè)。

第三代PPP由聯(lián)合國歐經(jīng)會(UNECE)推動，并越來越受到世界各國的認(rèn)可和支持，目前仍然處于概念導(dǎo)入階段，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，在法律法規(guī)和制度建設(shè)等層面均比較缺乏。這種PPP模式強(qiáng)調(diào)關(guān)注推動綠色、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)繁榮和社會進(jìn)步，促進(jìn)跨越性發(fā)展、轉(zhuǎn)型性發(fā)展和包容性發(fā)展，使得擬建項(xiàng)目在如何平衡現(xiàn)金流量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、社會和諧等方面的難度增加。

在投資項(xiàng)目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證方面，與第一代PPP和第二代PPP分別從財(cái)政資金使用效率及經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量效率等角度進(jìn)行客觀評價(jià)不同，第三代PPP項(xiàng)目的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在不確定性，如何判斷擬建項(xiàng)目是否符合以人為本及可持續(xù)發(fā)展的要求存在不同的理解和判斷，從而增加了第三代PPP模式績效評價(jià)和監(jiān)管的難度。今后應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮聯(lián)合國歐經(jīng)會等國際組織的作用，積極推動發(fā)揮公共部門、私營部門及公民社會的優(yōu)勢，整合優(yōu)勢資源，推動實(shí)施第三代PPP模式。

6、推動實(shí)施PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化

1.促進(jìn)資本市場轉(zhuǎn)型升級

《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)[2016])18號)，首次以中央文件的形式對投融資體制改革進(jìn)行戰(zhàn)略部署?！兑庖姟诽岢鲆劳卸鄬哟钨Y本市場體系，拓寬投資項(xiàng)目融資渠道，支持有真實(shí)經(jīng)濟(jì)活動支撐的資產(chǎn)證券化，盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)化金融資源配置，更好地服務(wù)投資興業(yè)。PPP資產(chǎn)證券化屬于“有真實(shí)經(jīng)濟(jì)活動支撐的資產(chǎn)證券化”。推動實(shí)施PPP資產(chǎn)證券化，是貫徹中央對深化投融資體制改革總體部署的重要體現(xiàn)。

PPP項(xiàng)目要求建立長期合作伙伴關(guān)系，對融資期限要求較長。PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化，客觀上要求培育長期投資人，避免短期融資操作。促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)基金、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、不動產(chǎn)基金、證券投資基金等投資于PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，推進(jìn)建立多元化、可持續(xù)的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化資金支持機(jī)制，有利于培育合格的長期投資人，促進(jìn)我國資本市場穩(wěn)定健康發(fā)展。

我國資本市場發(fā)展仍然相對滯后，亟待轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)健康發(fā)展。推動PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，可以為各類資本提供便捷的參與通道，為PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營商搭建市場化、高效的退出路徑?；A(chǔ)設(shè)施自身具有良好且穩(wěn)定的投資回報(bào)，使其具備良好的證券化基礎(chǔ)，是證券化市場重要的投資標(biāo)的，可以為資本市場健康發(fā)展提供優(yōu)良的資產(chǎn)支撐。我國資產(chǎn)證券化發(fā)行融資規(guī)?？偭坎桓?，PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化可以為我國資產(chǎn)證券化的進(jìn)程提速，為我國資本市場健康發(fā)展提速。

資產(chǎn)證券化包括信貸資產(chǎn)證券化、企業(yè)資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)支持票據(jù)、保險(xiǎn)資產(chǎn)支持計(jì)劃等主要形式。PPP資產(chǎn)證券化有利于培育長期投資人，避免短期炒作。我國大力推廣應(yīng)用PPP資產(chǎn)證券化，將使PPP產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)入繁榮發(fā)展期，促進(jìn)發(fā)展各類股權(quán)，債權(quán)資產(chǎn)證券化市場，以及融資租賃類、信托受益權(quán)類、公共事業(yè)收費(fèi)權(quán)類、企業(yè)應(yīng)收款、不動產(chǎn)類、小額貸款類資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，促進(jìn)發(fā)展多層次資本市場。

2.倒逼PPP模式規(guī)范發(fā)展

PPP模式運(yùn)作不規(guī)范，成為當(dāng)前我國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域促進(jìn)PPP模式健康發(fā)展的重要障礙。利用資本市場信息敏銳、行為謹(jǐn)慎、投資理性等專業(yè)性特征，有利于推動市場審慎判斷和評估PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制及盈利模式。通過資產(chǎn)證券化與PPP項(xiàng)目的有效對接，可以倒逼PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展，提升PPP項(xiàng)目的整體運(yùn)作水平。

促進(jìn)PPP模式的穩(wěn)健發(fā)展，是我國推動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化改革的努力方向。PPP基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目現(xiàn)金流穩(wěn)定，是開展資產(chǎn)證券化的理想標(biāo)的。資產(chǎn)證券化具有成本低、期限長等特點(diǎn)，與PPP項(xiàng)目所需要的資金特征較為匹配。通過PPP方式實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，能有效降低地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)并平滑財(cái)政支出，符合政策支持方向。資產(chǎn)證券化還是進(jìn)入運(yùn)營期的PPP項(xiàng)目進(jìn)行再融資的理想的融資方式。

引導(dǎo)資源流向優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目。資產(chǎn)證券化的前提是有來自于基礎(chǔ)資產(chǎn)的穩(wěn)定現(xiàn)金流，成為可獨(dú)立于主體信用的融資工具，引導(dǎo)資源流向優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目。目前PPP項(xiàng)目重建設(shè)、輕運(yùn)營。PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化需要經(jīng)資信評級機(jī)構(gòu)評級、管理人盡職調(diào)查、律師事務(wù)所出具法律意見書、交易所的掛牌審核、基金業(yè)協(xié)會的備案等系列流程。那些管理不規(guī)范、質(zhì)量不過關(guān)、運(yùn)營不理想的項(xiàng)目將難以發(fā)行證券化產(chǎn)品。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化將促進(jìn)PPP項(xiàng)目依法合規(guī)運(yùn)作、保證工程質(zhì)量、提高運(yùn)營水平、規(guī)范內(nèi)部管理。

3.推動項(xiàng)目融資模式創(chuàng)新

目前PPP項(xiàng)目融資主要依靠銀行貸款等傳統(tǒng)模式，對依靠資本市場發(fā)行證券等金融工具的運(yùn)用不足，需要創(chuàng)新融資模式。目前的PPP項(xiàng)目重視前期建設(shè)和實(shí)物資本投資，對后期的項(xiàng)目運(yùn)營和再融資關(guān)注不夠，難以滿足投資規(guī)模大、經(jīng)營周期長且收益不高的PPP項(xiàng)目的大規(guī)模、可持續(xù)的資金需求，影響社會資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域進(jìn)行投資的積極性。將PPP項(xiàng)目投資所形成的收益或現(xiàn)金流(收費(fèi)權(quán)、經(jīng)營性收入等)變成可投資的工具，形成可以上市交易的證券化產(chǎn)品，是推動PPP項(xiàng)目融資方式創(chuàng)新的努力方向。

PPP融資的目標(biāo)導(dǎo)向應(yīng)該是無追索權(quán)或有限追索項(xiàng)目融資。目前項(xiàng)目融資條件不具備，“政府融資”和“公司融資”的路徑依賴仍然非常嚴(yán)重，是導(dǎo)致明股實(shí)債等PPP運(yùn)作不規(guī)范的根本原因。PPP資產(chǎn)證券化以“資產(chǎn)支持”，體現(xiàn)的是項(xiàng)目融資的理念，有利于推動實(shí)施真正意義上的項(xiàng)目融資。

我國PPP項(xiàng)目的社會投資人大多是國有企業(yè)，部分資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)達(dá)到很高水平。若債權(quán)為基礎(chǔ)資產(chǎn)進(jìn)行ABS運(yùn)作，可實(shí)現(xiàn)表外融資，不提高資產(chǎn)負(fù)債率?！秶鴦?wù)院關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》(國發(fā)〔2016〕54號)要求應(yīng)有序開展企業(yè)資產(chǎn)證券化。按照“真實(shí)出售、破產(chǎn)隔離”原則，積極開展以企業(yè)應(yīng)收賬款、租賃債權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利和基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)物業(yè)等不動產(chǎn)財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益為基礎(chǔ)資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，有利于提升原始權(quán)益人的再融資能力。

4.更好服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

資產(chǎn)證券化是資本市場進(jìn)行結(jié)構(gòu)性融資的重要方式，是促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力。我國通過資產(chǎn)證券化促進(jìn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，對保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促就業(yè)、惠民生具有重要促進(jìn)作用。

通過PPP資產(chǎn)證券化，提升基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)作質(zhì)量，最終將促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施健康發(fā)展，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。通過基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量的提升，將使實(shí)體經(jīng)濟(jì)受益，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

7、建立PPP模式健康發(fā)展的倒逼機(jī)制

1、以項(xiàng)目融資倒逼PPP模式健康發(fā)展

PPP融資的本質(zhì)應(yīng)該是項(xiàng)目融資，包括無追索權(quán)或有限追索權(quán)項(xiàng)目融資。只有通過項(xiàng)目融資所實(shí)施的PPP項(xiàng)目，才會關(guān)注項(xiàng)目自身的質(zhì)量，才能確保項(xiàng)目本身的健康發(fā)展，才能確保PPP項(xiàng)目對于促進(jìn)公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率提高的作用。只有通過項(xiàng)目融資所實(shí)施的PPP項(xiàng)目，才不會像公司融資或政府融資那樣關(guān)注項(xiàng)目公司母體的資產(chǎn)規(guī)模，信用狀況及擔(dān)保能力，才不要求政府提供擔(dān)保，進(jìn)行明股實(shí)債及財(cái)政兜底等方面的操作。只有通過項(xiàng)目融資所實(shí)施的PPP項(xiàng)目，才能真正吸引民營資本參與PPP項(xiàng)目的實(shí)施，才能不過分關(guān)注交易對象的實(shí)力，而是關(guān)注未來，發(fā)揮民營企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢，推動真正的PPP項(xiàng)目落地。

2、以民營資本倒逼PPP模式健康發(fā)展

PPP強(qiáng)調(diào)由公共部門和私營部門建立可持續(xù)的合作伙伴關(guān)系。引入PPP模式的本意是鼓勵(lì)社會資本尤其是民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，通過建立競爭、合作、博弈、共贏的長期伙伴關(guān)系，推動體制機(jī)制改革創(chuàng)新，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。我國當(dāng)前推出的PPP項(xiàng)目，大多為“公-公合作”或是“以公為主”的合作，并不為國際社會所認(rèn)可。沒有民營資本參與的PPP是典型的偽PPP。通過建立保護(hù)民營資本參與PPP項(xiàng)目合法權(quán)益的制度體系，鼓勵(lì)民營資本參與真正屬于“公-私合作”的PPP項(xiàng)目投資。將PPP推廣與國企改革相結(jié)合，通過各類投資主體相互持股、參股組建項(xiàng)目公司，共同參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

8、加強(qiáng)特殊目的載體(SPV)規(guī)范運(yùn)作

1.通過完善SPV倒逼項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

PPP項(xiàng)目健康運(yùn)作的核心是構(gòu)建一個(gè)高質(zhì)量的SPV(特殊目的載體)。SPV對PPP項(xiàng)目未來運(yùn)作質(zhì)量負(fù)責(zé)，是項(xiàng)目融資追索的對象，也是未來提供公共服務(wù)的責(zé)任主體。SPV可以是一個(gè)項(xiàng)目特殊目的公司(SPC)，也可能是一種合同體系安排、信托結(jié)構(gòu)安排，是為了實(shí)現(xiàn)提供公共服務(wù)的特殊目的而設(shè)置的載體。

通過SPV為核心項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)安排，可以有效地整合各種專業(yè)資源，發(fā)揮PPP模式的專業(yè)效率功能，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。PPP項(xiàng)目的招標(biāo)，選擇的是高質(zhì)量的SPV，而不僅僅是PPP項(xiàng)目的社會資本方，不能奢望社會資本方本身具備設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營等專業(yè)能力，而是通過項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的安排，確保SPV具備整合各種專業(yè)資源的能力。

2.完善SPV公司的股權(quán)退出機(jī)制

PPP項(xiàng)目運(yùn)營周期長，客觀上存在社會資本提前退出的需求。目前PPP項(xiàng)目社會資本退出機(jī)制不完善，資產(chǎn)流動性低，影響了社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。需要依托資本市場，通過PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化等方式，豐富PPP項(xiàng)目投資退出渠道，增加PPP項(xiàng)目對社會資本的吸引力，完善社會資本的退出機(jī)制。

3.SPV公司股權(quán)變動不得損害公共利益

SPV公司的股權(quán)可以以一定的方式退出，公司內(nèi)部的股權(quán)變更不應(yīng)影響SPV繼續(xù)承擔(dān)提供公共服務(wù)的責(zé)任。發(fā)生退出情況后，項(xiàng)目主管部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)要制定退出方案，并做好臨時(shí)接管工作，以保障設(shè)施正常運(yùn)行，維護(hù)公眾利益。

具體措施包括：

(1)依托各類產(chǎn)權(quán)和股權(quán)交易平臺，為PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)交易提供平臺和通道，保證在公開透明的交易環(huán)境下實(shí)現(xiàn)社會資本的有序退出;

(2)關(guān)注合理補(bǔ)償。針對合同提前終止后的退出，針對服務(wù)提供、政策調(diào)整、政府違約、不可抗力等因素，明確相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制;

(3)建立臨時(shí)接管制度。

9、完善PPP項(xiàng)目運(yùn)作管理機(jī)制

1.完善跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制

完善PPP制度體系涉及多個(gè)部門，各部門單打獨(dú)斗或人為分割，不利于新機(jī)制的建立。鑒于PPP對促進(jìn)我國深化改革的特殊重要意義，以及我國當(dāng)前推廣應(yīng)用PPP模式存在問題的根源在于改革不到位，部門之間缺乏協(xié)調(diào)，建議成立由國家發(fā)展改革部門牽頭，財(cái)政、金融及相關(guān)行業(yè)部門共同參與的PPP深化改革跨部門協(xié)調(diào)小組，研究推進(jìn)PPP制度完善需要解決的體制機(jī)制問題，厘清各部門的相關(guān)職責(zé)，強(qiáng)化行業(yè)主管部門與地方政府的責(zé)任，形成完善PPP政策環(huán)境的工作機(jī)制。

2.完善PPP項(xiàng)目管理體制

按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。

完善PPP項(xiàng)目聯(lián)審機(jī)制，從項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力以及價(jià)格的合理性等方面，對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評估，確保“物有所值”。

規(guī)范價(jià)格管理。按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源以及社會可承受等原則，加強(qiáng)投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測，理順價(jià)格形成機(jī)制，加強(qiáng)價(jià)格行為監(jiān)管，既要防止項(xiàng)目法人隨意提價(jià)損害公共利益、不合理獲利，又要規(guī)范政府價(jià)格行為，提高政府定價(jià)、調(diào)價(jià)的科學(xué)性和透明度。

加強(qiáng)引導(dǎo)，積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)評估、成本核算、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、決策論證、合同管理、項(xiàng)目融資等方面的積極作用，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、項(xiàng)目管理的專業(yè)性以及項(xiàng)目實(shí)施效率。加強(qiáng)PPP相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培養(yǎng)專業(yè)人才隊(duì)伍。

加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范管理，包括項(xiàng)目儲備、項(xiàng)目遴選、合作伙伴選擇、合同管理、績效評價(jià)、退出機(jī)制等環(huán)節(jié)的規(guī)范管理，保證公共利益不受侵害。

10、推動PPP模式的轉(zhuǎn)型升級

1.促進(jìn)第一代PPP模式健康發(fā)展

第一代PPP模式能否健康發(fā)展，對于當(dāng)?shù)啬芊耥樌麑?dǎo)入現(xiàn)代PPP理念，能否促進(jìn)PPP模式向更高層級轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。引入第一代PPP模式，建立基于政府財(cái)政資金購買服務(wù)框架下的PPP制度體系，對于推動財(cái)政體制改革，建立公開透明的財(cái)政資金采購機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政資金投入項(xiàng)目建設(shè)的使用效率，具有重要的促進(jìn)作用。第一代PPP理念的引入，使得一個(gè)國家從政府制度建設(shè)層面首次引入了現(xiàn)代PPP的核心理念及制度體系，對于引入并推廣應(yīng)用現(xiàn)代PPP項(xiàng)目運(yùn)作體系具有重要的促進(jìn)作用。

第一代PPP制度體系的建立，應(yīng)重點(diǎn)做好如下工作：

(1)第一代PPP模式僅適用于政府購買服務(wù)類社會基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格限制政府財(cái)政資金的適用范圍，不得以任何名義隨意擴(kuò)大其應(yīng)用范圍;

(2)第一代PPP將提升財(cái)政資金使用效率放在最優(yōu)先的位置，但PPP項(xiàng)目必須滿足經(jīng)濟(jì)可行性、社會可接受性及環(huán)境保護(hù)等規(guī)定;

(3)推動政府預(yù)算體系改革，完善中長期預(yù)算管理體制，為建立適合PFI要求的公共服務(wù)采購體系創(chuàng)造條件;

(4)加強(qiáng)政府采購公共服務(wù)的公開透明評審及監(jiān)督管理,完善基于可用性付費(fèi)的公共服務(wù)采購支付流程;

(5)完善政府采購公共服務(wù)的采購標(biāo)準(zhǔn)或產(chǎn)出規(guī)定、采購價(jià)格以及財(cái)政資金的支付能力等評估標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)財(cái)政支付的PSC分析和財(cái)政承受能力論證;

(6)加強(qiáng)第一代PPP的立法及相關(guān)制度體系建設(shè)。

2.大力發(fā)展第二代PPP模式

世界上很多國家特別是廣大發(fā)展中國家都具有謀求經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展的巨大內(nèi)在動力，迫切需要通過引入和發(fā)展第二代PPP模式，整合各種優(yōu)勢資源，建立合作伙伴關(guān)系，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。應(yīng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)客觀需要，合理借鑒第一代PPP模式所形成的現(xiàn)代PPP核心理念，推動傳統(tǒng)特許經(jīng)營模式的改造升級，大力發(fā)展第二代PPP。

第二代PPP制度體系的建立，應(yīng)重點(diǎn)做好如下工作：

(1)擴(kuò)大PPP的應(yīng)用范圍。不同于第一代PPP僅適用于政府購買服務(wù)項(xiàng)目，第二代PPP適用于使用者付費(fèi)、政府購買服務(wù)、生存性缺口融資及其他投資回報(bào)來源的項(xiàng)目;

(2)第二代PPP不是對第一代PPP的替代，是項(xiàng)目運(yùn)作理念的重要轉(zhuǎn)變。對于屬于政府購買服務(wù)的PPP項(xiàng)目，除遵循第一代PPP的各種規(guī)定外，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)合理使用財(cái)政資金，發(fā)揮財(cái)政資金促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的作用;

(3)完善基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公共服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，制定PPP項(xiàng)目多元化投資回報(bào)機(jī)制的配套政策;

(4)通過資產(chǎn)證券化等多種途徑完善PPP投資的資產(chǎn)流轉(zhuǎn)機(jī)制，盤活存量資產(chǎn);

(5)推動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制深化改革，促進(jìn)政府職能進(jìn)行實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

3.引領(lǐng)邁向第三代PPP模式

第三代PPP模式目前正由聯(lián)合國歐經(jīng)會牽頭，利用聯(lián)合國得天獨(dú)厚的平臺優(yōu)勢，在全球范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。在第一代PPP和第二代PPP的基礎(chǔ)上，希望有盡可能多的符合第三代PPP要求的項(xiàng)目出現(xiàn)。在第三代PPP模式的制度設(shè)計(jì)中，要在更高的層面來理解和完善PPP制度體系，從全局的視角完善PPP制度的頂層設(shè)計(jì)。聯(lián)合國各成員國應(yīng)在推廣應(yīng)用第三代PPP模式方面形成更多共識，要求盡可能多的PPP項(xiàng)目今后能夠滿足實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的要求，以便轉(zhuǎn)向推動實(shí)施聯(lián)合國所倡導(dǎo)的“以人為本”PPP制度框架體系。

推廣應(yīng)用第三代PPP模式的具體措施是總結(jié)提煉和推廣應(yīng)用PPP項(xiàng)目典型案例，研究制定符合以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求的PPP國際標(biāo)準(zhǔn)。PPP標(biāo)準(zhǔn)體系的制定應(yīng)遵循以下原則：

(1)平等享有，即PPP項(xiàng)目所提供的公共服務(wù)應(yīng)體現(xiàn)均等性和普適性，關(guān)注弱勢群體，有助于消除不平等和貧富差距等現(xiàn)象;

(2)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，PPP項(xiàng)目自身應(yīng)有足夠的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，具有可持續(xù)性的財(cái)務(wù)生存能力;

(3)能夠復(fù)制，即PPP項(xiàng)目所采用的運(yùn)作模式應(yīng)該能夠復(fù)制以帶動更多類似項(xiàng)目的成功，能夠提供教育培訓(xùn)和人才培養(yǎng)等機(jī)會;

(4)環(huán)境保護(hù)，包括應(yīng)對氣候變化，實(shí)現(xiàn)綠色、低碳及資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展;

(5)公眾參與，充分征求利益相關(guān)方的意見，完善利益相關(guān)方參與項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)及決策的機(jī)制，維護(hù)公眾利益，提升人類福祉。