投標人圍標、串標行為在電子招標投標中的風險識別與防范:

本文對圍標、串標行為的發(fā)展趨勢及社會危害性進行深入分析，結(jié)合電子招標投標中出現(xiàn)的相關(guān)案例，總結(jié)出防范與識別難點，并提出相應(yīng)的防范措施，為招標人解決圍標、串標問題提供解決思路和方法。 

一、現(xiàn)狀分析

2000年《招標投標法》頒布實施以來，招標投標活動在促進社會資源合理配置、規(guī)范市場競爭秩序、預(yù)防腐敗交易和構(gòu)建社會監(jiān)督體系等方面發(fā)揮著重要作用，在社會市場交易中對國民經(jīng)濟的各個領(lǐng)域產(chǎn)生了重要影響。

招標投標事業(yè)取得長足發(fā)展的同時，招標投標中巨大的經(jīng)濟利益也使得圍標、串標行為屢禁不止，影響到行業(yè)的健康發(fā)展，對社會正常經(jīng)濟活動產(chǎn)生了嚴重危害。2020年8月中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布了“深挖徹查招投標領(lǐng)域腐敗問題”，提出應(yīng)對工程建設(shè)中的圍標串標問題加強防控和監(jiān)督。

1.圍標、串標案件逐年增長

查詢近年來串通投標的圍標、串標案件情況顯示，2015年為 123件，2016年為211件，2017年為245件，2018年為347件，2019年為656件，串通投標犯罪案件呈逐年增長趨勢，如圖1所示。

2.圍標、串標行為的危害

（1）擾亂市場秩序，扭曲市場價格。在招標投標過程中，公平合理的競爭秩序是實現(xiàn)資源有效配置的基礎(chǔ)條件，而圍標、串標行為嚴重擾亂了正常市場秩序，投標人通過一致抬高或壓低報價進行投標的違法行為直接傷害了其他投標人的合法權(quán)益。

（2）給工程項目留下質(zhì)量隱患。圍標、串標行為的背后隱藏著企業(yè)間的不正當行為和利益關(guān)系。從長遠角度來看，這些費用均從項目中得來，中標者通過以次充好、偷工減料來壓縮成本，獲取收益，直接或間接導(dǎo)致了工程質(zhì)量安全問題和隱患。

（3）易滋生腐敗及損害國家和社會利益。一些投標人為了增加中標的概率，找若干陪標人或與其他投標人經(jīng)過協(xié)商達成某種協(xié)議，各參與人之間都獲取相應(yīng)的好處。這種現(xiàn)象若不加以打擊控制，企業(yè)間扭曲的競爭格局會污染整個市場的公平競爭，甚至對當前的商業(yè)環(huán)境產(chǎn)生不好的影響，滋生腐敗現(xiàn)象，從而損害國家和社會的利益。

（4）影響了誠信體系的建設(shè)。在招標投標過程中一些投標企業(yè)為了中標采取圍標、串標行為，這種行為逐漸成為行業(yè)中的“隱藏規(guī)則”。在這種病態(tài)的市場環(huán)境中，誠信企業(yè)被排擠在正常招標投標活動之外,而不誠信的企業(yè)可以得到發(fā)展。隨著時間的推移，對整個社會的誠信體系建設(shè)會產(chǎn)生不良影響。

二、運用電子招標投標平臺判斷圍標、串標案例分析

某混凝土電桿采購項目，采用全流程電子招標投標的方式進行公開招標，即通過電子招標平臺發(fā)布招標公告、發(fā)出招標文件、組織開標及評標等。為了科學客觀審查投標產(chǎn)品質(zhì)量情況，招標文件中要求投標人提交樣品進行統(tǒng)一檢測，部分技術(shù)評審項將依據(jù)檢測結(jié)果進行打分。

在評標過程中，負責投標樣品接收的工作部門向評標委員會提交了一份說明材料，反映投標人A和投標人B的樣品由同一個物流公司、同一車輛送達。評標委員會知悉該情況后，仔細審查了投標人A和投標人B的投標文件，認為兩者不存在投標文件異常一致或投標報價呈規(guī)律性差異等串通投標的情況，可能只是巧合事件，因此繼續(xù)評審，并出具評標報告推薦中標候選人，中標候選人名單中包括投標人A和投標人B。

招標人在收到評標報告后，為確保招標采購的公平性及公正性，向電子招標平臺運營單位申請查詢該項目中各投標人的電子投標文件制作機器碼，以查證該項目是否存在不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制等串通投標的違法違規(guī)行為。電子招標平臺運營單位反饋了調(diào)查說明材料，指出投標人A和投標人B的電子投標文件制作機器碼一致，即兩者使用同一臺電腦進行投標文件的制作。隨后，招標人重新召集原評標委員會對投標人A和投標人B是否存在串通投標的情況進行審查。

評標委員會在審查電子招標平臺運營單位提供的相關(guān)調(diào)查說明材料后出具了評審報告，結(jié)論為“不排除兩個中標候選人存在串通投標的可能性”，并提出疑慮：投標文件制作機器碼一致是否能證明不同單位的投標文件由同一臺電腦編制，如盜版軟硬件等不確定因素是否對文件制作機器碼存在影響。評標委員會建議對投標人A和投標人B用于制作本項目電子投標文件的電腦進行現(xiàn)場模擬制作電子文件并上傳至電子招標平臺，還原投標文件制作及機器碼查證的過程，以消除疑慮。

投標人A和投標人B在指定時間將制作本項目電子投標文件的電腦提交至模擬現(xiàn)場。經(jīng)現(xiàn)場模擬，投標人A和投標人B現(xiàn)場制作的電子投標文件機器碼不一致，且與本項目投標時所提交投標文件的機器制作碼亦不一致。評標委員會在原審查意見基礎(chǔ)上重新出具二次審查的報告，結(jié)論為“視為投標人A和投標人B相互串通投標”。

本項目中投標人A和投標人B的樣品由同一個物流公司同一車輛送達樣品提交的指定地點，可能存在《招標投標法實施條例》第四十條“不同投標人委托同一單位或者個人辦理投標事宜”的情況，即投標人A和投標人B委托同一單位或者個人聯(lián)系物流公司進行投標樣品的提交。但由于缺乏充分證據(jù)，不能排除存在巧合的情況，因此評標委員會在評標過程中未直接判定投標人A和投標人B相互串通投標，體現(xiàn)了評標的客觀公正性。

在對投標人A和投標人B的重新審查中，評標委員會審查了電子招標平臺運營單位提供的書面說明材料，明確兩者電子投標文件制作機器碼一致，屬于《招標投標法實施條例》第四十條“不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制”的情況，對于判定兩者相互串通投標已經(jīng)具有充分依據(jù)。后續(xù)要求投標人A和投標人B現(xiàn)場模擬制作電子文件，給予投標人自證的機會，一方面是維護投標人的權(quán)利，另一方面是謹慎求證以充分維護評審的公正性，評標委員會的做法值得認可。

三、使用電子化招標投標技術(shù)防范圍標、串標行為難點

1.海量標書文本數(shù)據(jù)

在數(shù)據(jù)時代下，各類信息、數(shù)據(jù)以不同的形式爆炸式地呈現(xiàn)，如果無法實現(xiàn)對海量數(shù)據(jù)信息的高效分析和處理，就難以挖掘其中有用的線索，嚴重制約效率。現(xiàn)如今大多數(shù)電子招標投標項目的標書在百頁甚至千頁以上，且報價表格中可能有多個明細報價表，如潛在投標人數(shù)量達到幾十甚至上百家，則投標文件的評審需要投入更多的時間和人力。比如2019年重慶市某電子招標投標平臺運行首例投標清單高于1萬項的項目，該項目的招標文件清單高達1.5萬項，商務(wù)標報表也有5000余張。每個投標單位在不同明細項下的投標報價是否存在高度近似現(xiàn)象是判定標書是否涉嫌造假、投標單位是否涉嫌串通報價的關(guān)鍵要素，然而面對如此巨大的數(shù)據(jù)比對作業(yè)，單純依靠人力進行比對幾乎是不可能完成的，可想而知標書數(shù)據(jù)量大對于工作人員防范圍標、串標行為存在挑戰(zhàn)。

2.投標人規(guī)避手段職業(yè)化，刻意逃避監(jiān)管

為了提高招標方式的采購效率、降低交易成本，國務(wù)院在2011年頒布了《招標投標法實施條例》，鼓勵利用信息網(wǎng)絡(luò)進行電子招標投標。在這一背景下，投標單位需要提前將編制好的電子標書和電子保函等資料加密后上傳至公共資源交易中心，等待統(tǒng)一組織開標。公共資源交易中心的系統(tǒng)后臺會自動識別投標企業(yè)的IP地址和MAC地址，如果發(fā)現(xiàn)同一招標項目中，兩家不同的投標公司使用相同的IP地址或者MAC地址進行上傳，就會在后臺作出預(yù)警， 行政監(jiān)管部門便能及時獲知串通投標行為的發(fā)生，以便進行及時的行政處罰或移送公安機關(guān)處理。一些職業(yè)串標人在長期的違法串標活動中，獲悉了監(jiān)管系統(tǒng)這一預(yù)警模式，形成了極強的反偵查意識，采用頻繁更換上傳設(shè)備和使用不同手機開熱點等方式，刻意規(guī)避動態(tài)監(jiān)控和違法打擊。

3.監(jiān)管以及認定難取證

雖然《招標投標法》第五十三條明確規(guī)定了投標人以及其他相關(guān)人員串通投標行為的具體處理辦法，在《刑法》第二百二十三條也指出投標人或相關(guān)單位的串標行為損害國家和社會合法利益的將依法追究刑事責任，但是在平時的招標投標活動中往往是串標人之間通過達成協(xié)議進行利益分配，相關(guān)投標人得到好處后自然不會進行舉報，再加上這種違法行為的隱蔽性，招標人或監(jiān)管人員一般很難找到直接的證據(jù)，對一些專業(yè)串標團伙進行調(diào)查取證比較困難。相關(guān)法律法規(guī)對圍標串標情形的認定還不夠健全，如有時會遇見實施條例中視為投標人相互串通投標的六種情形之外的情況，這會影響項目實施中對于圍標、串標行為的處理效率。

四、運用電子化招標投標手段應(yīng)對與防范圍標、串標行為

（1）在電子招標投標活動中對投標文件MAC 地址、IP 地址、文件標識碼、標書重復(fù)率以及其他不應(yīng)該雷同的信息和數(shù)據(jù)進行識別比對和詳細分析，可以有效鎖定違規(guī)線索。

除了采用電子招標投標系統(tǒng)對標書制作的硬件信息進行識別外，還可以利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)通過信用中國、天眼查、中國裁判文書網(wǎng)、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等渠道來檢查投標企業(yè)是否存在圍標、串標的歷史情況，查詢以往投標企業(yè)的共同投標關(guān)系和中標情況、投標企業(yè)業(yè)務(wù)范圍與項目匹配數(shù)據(jù)關(guān)系，通過數(shù)據(jù)積累形成圍標、串標群體行為的識別關(guān)系圖，完成對異常群體的精準識別。這樣就可以通過數(shù)據(jù)挖掘?qū)φ袠隧椖壳捌跍蕚涔ぷ髯龊迷u估，對一些“陪標專業(yè)戶”和“中標專業(yè)戶”有所識別，可以有效降低風險、提高效率，也為保障招標項目質(zhì)量提供技術(shù)支持。

（2）上文已經(jīng)提及，在招標投標過程中會產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)信息，諸如招標人數(shù)據(jù)、招標項目數(shù)據(jù)、投標文件數(shù)據(jù)、交易價格數(shù)據(jù)、合同簽訂數(shù)據(jù)等。還可以通過廣辟數(shù)據(jù)來源，將相關(guān)數(shù)據(jù)信息進行分類處理和規(guī)范化整合，建立一個數(shù)據(jù)完整、信息全面、格式統(tǒng)一的電子招標投標交易信息數(shù)據(jù)庫（見圖2），用大數(shù)據(jù)進行招標投標監(jiān)管和串通投標識別。

（3）采用電子招標投標系統(tǒng)將資格審查條件標準化，同時在資格審查和評標階段，通過對資格條件、報價清單、技術(shù)方案的自動比對分析等技術(shù)手段，發(fā)現(xiàn)并提示有嫌疑的資格預(yù)審申請文件和投標文件。這既有利于打破行業(yè)保護優(yōu)化營商環(huán)境，又有利于提高資格審查和評標的效率及質(zhì)量。

（4）評標委員會運用電子招標投標系統(tǒng)輔助評標，通過投標文件相似度對比分析、投標報價規(guī)律性分析、專家評分偏離度分析等技術(shù)手段，識別或取得圍標、串標行為的線索與證據(jù)。

（5）投標人在電子招標投標系統(tǒng)中使用統(tǒng)一規(guī)定的工具編制投標文件，確保投標文件格式規(guī)范統(tǒng)一、批量電子簽名和蓋章，從而杜絕傳統(tǒng)模式下投標文件未經(jīng)單位蓋章和單位負責人簽字而被否決投標的情況，防止評標委員會為保護特殊投標人而選擇定向否決部分投標人，達到圍標、串標的目的。

（6）通過信息化手段建設(shè)企業(yè)級、行業(yè)級、國家級的誠信體系，推動在企業(yè)層面、行業(yè)層面以及國家主導(dǎo)層面各級達成信息共享，相互認可。并且挖掘不同企業(yè)間的控股管理關(guān)系、高管相互任職情況、在某市場領(lǐng)域作為利益共同體的情況等，從而增加圍標、串標企業(yè)和個人違法成本，使違法企業(yè)一次違法處處碰壁。

（7）規(guī)范招標投標活動涉及的招標人、投標人、招標代理機構(gòu)、評標專家、行政監(jiān)督部門、監(jiān)察機關(guān)等六方主體的行為，通過電子招標投標系統(tǒng)對接招標投標管理信息平臺、電子商務(wù)平臺，實現(xiàn)標前、標中、標后三環(huán)全程信息的聯(lián)動互用。讓各類主體按照各自的職能權(quán)限在同一系統(tǒng)、同一平臺上獨立操作，實現(xiàn)相互監(jiān)督、相互制約，增加圍標、串標難度。同時采用電子招標投標系統(tǒng)追溯違法違規(guī)蹤跡，把對招標投標流程的監(jiān)督向標前準備階段、標后履約階段兩端延伸，進行全流程監(jiān)控，便于發(fā)現(xiàn)每個階段或流程點的圍標、串標行為，并由系統(tǒng)進行實時記錄，形成有效證據(jù)，使圍標、串標等違法行為可錄、可控、可查、可溯。

五、結(jié)語

綜上，針對電子招標投標過程中的圍標、串標現(xiàn)象的應(yīng)對及防范，是目前招標采購新形勢下的重點關(guān)注內(nèi)容，參加招標采購活動的各方都應(yīng)積極主動，采取有效的防范措施，杜絕圍標、串標現(xiàn)象的發(fā)生，維護招標采購市場的公平、公正，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟效益，保證項目質(zhì)量。