工程監(jiān)理是指監(jiān)理單位受建設(shè)單位的委托，根據(jù)國(guó)家批準(zhǔn)的工程項(xiàng)目建設(shè)文件、有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和工程建設(shè)監(jiān)理合同及其它工程建設(shè)合同，對(duì)工程建設(shè)實(shí)施的監(jiān)督管理。監(jiān)理單位一般是由業(yè)主即建設(shè)單位選擇，建設(shè)單位是建設(shè)工程項(xiàng)目的投資主體或投資者，也是建設(shè)項(xiàng)目管理的主體，監(jiān)理單位對(duì)建設(shè)單位負(fù)責(zé)。監(jiān)理單位的主要職責(zé)是控制工程建設(shè)的投資、建設(shè)工期、工程質(zhì)量；進(jìn)行安全管理、工程建設(shè)合同管理；協(xié)調(diào)有關(guān)單位之間的工作關(guān)系，即“三控、兩管、一協(xié)調(diào)”。根據(jù)《河南省建設(shè)工程監(jiān)理管理規(guī)定》、《河南省建筑市場(chǎng)管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，工程監(jiān)理單位與建設(shè)單位簽訂書面合同，按照合同約定，對(duì)建設(shè)工程實(shí)施管理，并對(duì)建設(shè)單位負(fù)責(zé)。

PPP項(xiàng)目是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，政府與社會(huì)資本方簽訂長(zhǎng)期合作協(xié)議，由公私部門合作承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)的伙伴式合作模式。PPP模式作為一種新型融資模式，在我國(guó)發(fā)展時(shí)間較短，不成熟，對(duì)于這種模式下監(jiān)理單位的選定主體有不同的觀點(diǎn)，有人認(rèn)為項(xiàng)目公司是建設(shè)單位，理應(yīng)由項(xiàng)目公司選擇監(jiān)理單位，還有人認(rèn)為PPP項(xiàng)目前期項(xiàng)目公司未成立時(shí)，監(jiān)理單位應(yīng)由政府選定。PPP模式下誰有權(quán)選定監(jiān)理單位，是本文的分析重點(diǎn)。

一、PPP項(xiàng)目中項(xiàng)目公司有權(quán)選擇監(jiān)理單位

在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，社會(huì)資本通常不會(huì)直接作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體，而會(huì)專門針對(duì)該項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，作為PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目其他相關(guān)合同的簽約主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體實(shí)施。項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立。但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理，包括籌資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目公司是PPP工程管理主體又是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體，是PPP項(xiàng)目的業(yè)主，有權(quán)委托監(jiān)理單位執(zhí)行監(jiān)理任務(wù)。

二、PPP項(xiàng)目中政府有權(quán)選擇監(jiān)理單位

PPP項(xiàng)目一般是由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)和移交工作，是PPP項(xiàng)目的業(yè)主，有權(quán)選擇工程監(jiān)理單位。PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本合作，雙方是平等主體，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)。PPP項(xiàng)目中，政府具有兩種角色身份，一種是作為公共產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買者，政府基于PPP項(xiàng)目合同形成與項(xiàng)目公司之間的平等民事主體關(guān)系，按照PPP項(xiàng)目合同的約定行使權(quán)利、履行義務(wù)，另一種是政府作為公共事務(wù)的管理者，負(fù)有向公眾提供優(yōu)質(zhì)且價(jià)格合理的公共產(chǎn)品和服務(wù)的義務(wù)，承擔(dān)PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、采購(gòu)、管理、監(jiān)督等行政管理職能，并在行使上述行政管理職能時(shí)形成與項(xiàng)目公司之間的行政法律關(guān)系。因此，為了更好了解PPP項(xiàng)目進(jìn)展、確保項(xiàng)目能夠按照合同約定履行，政府方可以對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行規(guī)劃、管理，在PPP合同中約定由政府方依法選定監(jiān)理單位。且在項(xiàng)目公司未成立前，PPP項(xiàng)目業(yè)主為政府，政府作為PPP項(xiàng)目實(shí)施主體，有權(quán)選定監(jiān)理單位。

工程監(jiān)理單位的監(jiān)理對(duì)象是承包單位，監(jiān)理單位依照法律、行政法規(guī)及有關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)文件和建筑工程承包合同，對(duì)承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督。有些PPP工程，社會(huì)資本方不僅是項(xiàng)目投資主體同時(shí)也是該P(yáng)PP工程的施工承包單位，為了監(jiān)理單位能夠公平、公正執(zhí)行監(jiān)理任務(wù)，可以在PPP合同中約定由享有行政監(jiān)督權(quán)的政府選擇工程監(jiān)理單位。

三、實(shí)踐中常見的PPP項(xiàng)目選擇監(jiān)理的做法

在實(shí)踐中，政府方認(rèn)為，PPP項(xiàng)目（特別是涉及移交的PPP項(xiàng)目）的項(xiàng)目公司只是項(xiàng)目的階段性業(yè)主，在項(xiàng)目移交后政府方成為項(xiàng)目的“最終業(yè)主”，應(yīng)該有權(quán)選擇項(xiàng)目的監(jiān)理機(jī)構(gòu)。特別是在某些PPP項(xiàng)目實(shí)行“兩招并一招”的情況下，項(xiàng)目業(yè)主和施工單位存在極大的利益關(guān)聯(lián)，政府通常都會(huì)擔(dān)心由項(xiàng)目公司單方面選擇的監(jiān)理單位“一家人不說兩家話”，無法秉承誠(chéng)信、公正的原則開展監(jiān)理工作，不能有效行使監(jiān)理的職責(zé)。

針對(duì)這個(gè)問題，實(shí)踐中常見的做法有，（一）政府方先選定監(jiān)理單位，項(xiàng)目公司與其簽訂合同，監(jiān)理費(fèi)用由項(xiàng)目公司支付，計(jì)入項(xiàng)目總投資；（二）或者政府方參與項(xiàng)目公司選擇監(jiān)理單位的程序（比如，項(xiàng)目公司選定的監(jiān)理單位最終要經(jīng)過政府同意和確認(rèn)、擬定監(jiān)理單位的短名單等等），監(jiān)理費(fèi)用由項(xiàng)目公司支付，監(jiān)理工作成果對(duì)政府方和項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)；（三）項(xiàng)目公司自行選定監(jiān)理單位，費(fèi)用由項(xiàng)目公司支付。

綜上，PPP模式下的監(jiān)理單位政府方與項(xiàng)目公司雙方均有權(quán)選定，在實(shí)踐中一般是由政府牽頭選定或者政府參與項(xiàng)目公司的選定過程，但也存在項(xiàng)目公司自行選定的模式。