一、工程監(jiān)理的三大控制目標(biāo)

我國(guó)工程監(jiān)理的中心任務(wù)是控制工程項(xiàng)目目標(biāo)，即控制工程項(xiàng)目的投資、進(jìn)度和質(zhì)量目標(biāo)，即監(jiān)理工作的“三大控制”。然而，由于目前業(yè)主對(duì)監(jiān)理工程師的不信任以及監(jiān)理工程師本身的道德修養(yǎng)、知識(shí)水平和職業(yè)素質(zhì)等較低，多數(shù)業(yè)主不把投資控制權(quán)交給監(jiān)理工程師,而掌握在自己的手中。然而，工程項(xiàng)目的投資控制與進(jìn)度控制密切相關(guān)，如果沒(méi)有投資控制權(quán)，進(jìn)度控制也就無(wú)法進(jìn)行。比如，承建商按進(jìn)度計(jì)劃，完成階段性施工任務(wù),理應(yīng)獲得勞務(wù)報(bào)酬，但是業(yè)主往往不按合同約定支付施工進(jìn)度款，導(dǎo)致承建商無(wú)法按進(jìn)度計(jì)劃實(shí)施后續(xù)施工任務(wù)。這就是當(dāng)前監(jiān)理工作的“三控制”變成“一控制”（質(zhì)量控制）的原因。

1.合同管理

合同管理本應(yīng)該是監(jiān)理工程師的基本任務(wù)之一,合同糾紛也是施工過(guò)程中經(jīng)常發(fā)生的事件。在FDIC合同條件下,合同管理是工程師工作的核心。然而，如前所述，監(jiān)理工程師受業(yè)主的委托并服務(wù)于業(yè)主，不是獨(dú)立的第三方，如何進(jìn)行合同管理？尤其是當(dāng)業(yè)主與承建商發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),監(jiān)理工程師能站在公正或公平立場(chǎng)上處理他們之間的糾紛嗎？答案是否定的。所以，從全國(guó)范圍來(lái)看合同管理是紙上談兵的事。雖然，在監(jiān)理投標(biāo)文件中和監(jiān)理規(guī)劃中，都有合同管理的詳細(xì)內(nèi)容，但是在實(shí)際工作中，合同管理如同虛設(shè)。比如，合同管理有一項(xiàng)重要的工作內(nèi)容是索賠。在施工過(guò)程中索賠事件也會(huì)經(jīng)常發(fā)生，包括工期索賠和費(fèi)用索賠。但是，如果發(fā)生了由于業(yè)主原因?qū)е碌乃髻r事件，監(jiān)理工程師也往往看業(yè)主臉色行事，不敢得罪業(yè)主。即使監(jiān)理工程師按合同約定做出了處理決定，業(yè)主也不會(huì)執(zhí)行。久而久之，承建商不再期望監(jiān)理工程師處理索賠事件，轉(zhuǎn)向司法處理。

2.工程監(jiān)理的階段范圍

我國(guó)建立工程監(jiān)理制度的最初構(gòu)想是對(duì)工程建設(shè)實(shí)施全過(guò)程、全方位的監(jiān)理，即：從項(xiàng)目決策階段的可行性研究開(kāi)始，到設(shè)計(jì)階段、招投標(biāo)階段、施工階段和工程保修階段都實(shí)行監(jiān)理。然而，幾十年的監(jiān)理實(shí)踐表明：監(jiān)理工作一直停留在施工階段。原因是多方面的。首先，監(jiān)理行業(yè)缺乏能夠全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)理的復(fù)合型技術(shù)人才。如上所分析，由于監(jiān)理人員的地位、待遇和權(quán)威不是監(jiān)理制度設(shè)立之初人們所期盼的，所以監(jiān)理企業(yè)吸引不了的高智能技術(shù)人才。其次，我國(guó)強(qiáng)制監(jiān)理的階段是施工階段，第三，有關(guān)的監(jiān)理的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是針對(duì)施工階段制定。

二、工程監(jiān)理制度演變的背景分析

1.工程監(jiān)理從公正性到公平性的變化

我國(guó)工程監(jiān)理制度的建立是借鑒了FIDIC合同條件。比如《2000版監(jiān)理規(guī)范》和《2000版監(jiān)理合同》)中關(guān)于工程監(jiān)理公正性的定位是根據(jù)FIDIC土木工程施工合同條件第四版（以下簡(jiǎn)稱FIDIC1987，俗稱紅皮書）第2.6條款制定。FIDIC1987第2.6條款規(guī)定：“無(wú)論在何處，需要工程師根據(jù)合同行使他的職權(quán)：（a）作出決定，發(fā)表意見(jiàn)或同意；（b）表示滿意或批準(zhǔn)；（c）決定價(jià)值；（d）采取其他可能影響業(yè)主或承包人的權(quán)力和義務(wù)的行動(dòng)時(shí)，工程師應(yīng)根據(jù)合同規(guī)定的條款并考慮所有的因素，公正行使上述職權(quán)”。然而,FIDIC1987在使用多年之后受到了工程界和法律界學(xué)者的批評(píng)和質(zhì)疑。美國(guó)一家律師事務(wù)所的律師ChauEeLee認(rèn)為：工程師既然為業(yè)主服務(wù)又從業(yè)主那里獲得薪水就不可能在業(yè)主與承建商之間保持公正，尤其是承建商與業(yè)主發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)。為此，1999年出版的FIDIC合同條件（以下簡(jiǎn)稱FIDIC1999,俗稱新紅皮書）第3.5條款修改了工程師了這一職權(quán)。FID1C1999第3.5條款規(guī)定：無(wú)論何時(shí)，當(dāng)合同條件要求工程師按照本款規(guī)定對(duì)某一事項(xiàng)作出商定或決定時(shí),工程師應(yīng)與合同雙方協(xié)商并盡力達(dá)成一致。如果未能達(dá)成一致，工程師應(yīng)按照合同規(guī)定在適當(dāng)考慮所有關(guān)情況后作出公平的決定。而且，F(xiàn)IDIC1999取消了工程師解決承建商與業(yè)主發(fā)生爭(zhēng)議的權(quán)力。為了順應(yīng)FIDIC合同條件的變化，重新修訂的《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范（GB/T50319-2013)(以下簡(jiǎn)稱《2013版監(jiān)理規(guī)范》新增了1.0.9條款。該條款規(guī)定：監(jiān)理單位應(yīng)守法、誠(chéng)信、公平、科學(xué)地開(kāi)展監(jiān)理工作，維護(hù)建設(shè)單位的利益，不損害承包單位的合法權(quán)益?！?013版監(jiān)理規(guī)范》而把“公正”把改成了“公平”。相應(yīng)的，《建設(shè)工程監(jiān)理合同（示范文本）》（GF-2012-0202)(以下簡(jiǎn)稱《2012版監(jiān)理合同》）取消了《2000版監(jiān)理合同》關(guān)于監(jiān)理人(注：這里的監(jiān)理人指的是監(jiān)理企業(yè)、監(jiān)理工程師和監(jiān)理機(jī)構(gòu)的總稱）公正性的屬性，取而代之是監(jiān)理人應(yīng)遵循職業(yè)道德和行為規(guī)范、工程建設(shè)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及本合同履行職責(zé)。但是，這種改變是否起到應(yīng)有的作用值得商榷，因?yàn)椋?ldquo;公正”與“公平”并沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別。正如學(xué)者Hoyle評(píng)價(jià)FIDIC1999中的3.5條款一樣：該條款沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的變化，只是粗略地修補(bǔ)了工程師的角色，工程師在業(yè)主與承建商之間繼續(xù)為維持了二元性的特征。何況，我國(guó)2011修訂的《建筑法》關(guān)于工程監(jiān)理公正性的條款并沒(méi)有改變。

2.新增安全生產(chǎn)管理職責(zé)

關(guān)于監(jiān)理企業(yè)是否在施工現(xiàn)場(chǎng)履行安全生產(chǎn)管理職責(zé)一直是監(jiān)理行業(yè)爭(zhēng)論不休的話題。工程監(jiān)理制度建立之初沒(méi)有把安全生產(chǎn)管理納入監(jiān)理的范疇。但是上世紀(jì)末，工程建設(shè)飛速發(fā)展的同時(shí)，建設(shè)工程安全事故也頻頻發(fā)生。比如1999年10月，南京電視臺(tái)在施工時(shí)腳手架垮塌，造成6人死亡，一人重傷，33人輕傷的重大安全事故。為了遏制安全事故頻發(fā)的勢(shì)頭，國(guó)務(wù)院于2004出臺(tái)年了《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》)。《條例》第十四條首次把監(jiān)理企業(yè)與監(jiān)理工程師納入承擔(dān)安全生管理責(zé)任的范疇。然而，這在監(jiān)理行業(yè)引起了很大的反響和爭(zhēng)議。部分學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)國(guó)際慣例，工程監(jiān)理屬于咨詢服務(wù)行業(yè)，不應(yīng)參與施工現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)管理。還有的學(xué)者認(rèn)為，雖然《建設(shè)工程安全生產(chǎn)法規(guī)》明確了工程監(jiān)理企業(yè)承擔(dān)安全生產(chǎn)管理的責(zé)任，但其法律依據(jù)不足：《建筑法》沒(méi)有明確規(guī)定工程監(jiān)理企業(yè)承擔(dān)安全生產(chǎn)管責(zé)任，而《安全生產(chǎn)法》第四條和第五條也只規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位（承建商）及其負(fù)責(zé)人對(duì)安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)。在隨后的幾年里，監(jiān)理工程師承擔(dān)安全生產(chǎn)的責(zé)任呈現(xiàn)擴(kuò)大化的趨勢(shì)。為此，原建設(shè)設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于落實(shí)建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)理責(zé)任4干意見(jiàn)》（建市[2006]248號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《安全生產(chǎn)責(zé)任的若干意見(jiàn)》）?！栋踩a(chǎn)監(jiān)理責(zé)任的若干意見(jiàn)、對(duì)《條例》中監(jiān)理單位和監(jiān)理工程師承擔(dān)安全生產(chǎn)監(jiān)理責(zé)任做了細(xì)化和說(shuō)明，并界定了其責(zé)任范圍。但是，這一時(shí)期對(duì)安全監(jiān)理的稱呼五花八門，有的監(jiān)理教科書稱安全監(jiān)理為安全控制，和質(zhì)量、進(jìn)度、投資、并列為“四大控制”；有的稱之為安全監(jiān)督或安全監(jiān)察等。這些稱謂都有失偏頗。建設(shè)工程的安全與質(zhì)量、進(jìn)度、投資的性質(zhì)不同，它不符合PDCA控制原理。所以，稱安全監(jiān)理為安全控制不妥。而安全監(jiān)督或安全監(jiān)察屬于政府行為，不屬于監(jiān)理企業(yè)的工作范疇。為此，《2013版監(jiān)理規(guī)范》吸取了各種意見(jiàn)后，把安全監(jiān)理稱之為安全生產(chǎn)管理。

3.監(jiān)理工程師任職資格的變化

近幾年報(bào)考注冊(cè)監(jiān)理工程師的人數(shù)逐漸減少，已無(wú)法滿足監(jiān)理市場(chǎng)的需求。全國(guó)報(bào)考監(jiān)理工程師的人數(shù)，從2003年的10萬(wàn),迅猛下降到2009年的不足5萬(wàn)人。國(guó)家不得不降低監(jiān)理工程師的門檻?！?013版監(jiān)理規(guī)范》只要求總監(jiān)理工程師為注冊(cè)監(jiān)理工程師，而對(duì)總監(jiān)理工程師代表和專業(yè)監(jiān)理工程師降低了要求，即只要滿足中級(jí)職稱和經(jīng)過(guò)監(jiān)理培訓(xùn)取得監(jiān)理培訓(xùn)證書就能任職監(jiān)理工程師。

4.決策階段與設(shè)計(jì)階段的監(jiān)理業(yè)務(wù)已被其他部門取代

隨著建設(shè)市場(chǎng)發(fā)展和一系列相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的出臺(tái)，各地已相繼成立了工程造價(jià)事務(wù)所或咨詢公司等。建設(shè)單位或業(yè)主在決策階段的可行性研究方面的業(yè)務(wù)已被以上單位或機(jī)構(gòu)承攬。另外，為保證設(shè)計(jì)階段的工程質(zhì)量，在政府主導(dǎo)下，縣級(jí)以上建設(shè)行政主管部門都成立了審圖辦公室，對(duì)設(shè)計(jì)單位提交的設(shè)計(jì)文件是否滿足國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的強(qiáng)制性條款進(jìn)行審查。