2017年11月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“92號(hào)文”），隨即各級(jí)財(cái)政部門針對(duì)在庫(kù)PPP項(xiàng)目展開了全面的清理、整改工作。2018年4月，財(cái)政部又出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金[2018]54號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“54號(hào)文”），對(duì)存在問(wèn)題173個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行分類處置，進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目的規(guī)范管理。“92號(hào)文”與“54號(hào)文”的公布在業(yè)界激起不小的風(fēng)浪，引起各方對(duì)PPP事業(yè)發(fā)展的密切關(guān)注。

從清理的入庫(kù)PPP項(xiàng)目來(lái)看存在的主要問(wèn)題包括：

（一）PPP庫(kù)中存在一定的“僵尸項(xiàng)目”，項(xiàng)目進(jìn)展緩慢甚至無(wú)法推進(jìn)；

（二）前期準(zhǔn)備工作不到位，新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)，涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)；

（三）未按規(guī)定嚴(yán)格展開“兩個(gè)論證”，財(cái)承報(bào)告存在數(shù)據(jù)來(lái)源不明，計(jì)算方法錯(cuò)誤，信息不完善等問(wèn)題；

（四）存在政府違規(guī)舉債擔(dān)保情況，加大了政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，這與國(guó)家推行PPP模式的初衷完全是相悖的；

（五）一些項(xiàng)目不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施；

（六）最后，還存在部分入庫(kù)項(xiàng)目未按規(guī)定全面履行信息公開程序的問(wèn)題。為解決上述問(wèn)題，規(guī)范后續(xù)PPP項(xiàng)目的管理，從而控制政府債務(wù)，防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，“92號(hào)文”提出要嚴(yán)格新項(xiàng)目的入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，并明確指出了三種不得入庫(kù)的情形以及清理出庫(kù)的情形。

《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》（財(cái)金[2015]166號(hào)）的規(guī)定，所有PPP項(xiàng)目必須列入項(xiàng)目庫(kù)，未納入項(xiàng)目庫(kù)的，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，也不得通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。因此，PPP項(xiàng)目能否被納入項(xiàng)目庫(kù)是該項(xiàng)目能否落地實(shí)施的關(guān)鍵。因此，新時(shí)期內(nèi)按照新的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)展開PPP項(xiàng)目的前期工作是十分必要的，“92號(hào)文”與“54號(hào)文”相繼提升了PPP項(xiàng)目的入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)PPP后續(xù)發(fā)展有著不可忽視的作用。

從2014至今，整理與PPP有關(guān)的政府性文件，對(duì)于PPP項(xiàng)目的入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)主要有以下變化：

（一）PPP項(xiàng)目范圍的變化。“92號(hào)文”從反面規(guī)定了不適宜采用PPP模式的項(xiàng)目范圍，例如不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目，涉及國(guó)家安全或重大公共利益，以及不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的項(xiàng)目等。與“92號(hào)文”相比較，在《湖南省財(cái)政廳關(guān)于實(shí)施PPP和政府購(gòu)買服務(wù)負(fù)面清單服務(wù)的通知》中，不得采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目范圍還包括僅涉及工程建設(shè)而無(wú)實(shí)際運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)現(xiàn)金流，完全由政府付費(fèi)的，如市政道路建設(shè)、公路建設(shè)、廣場(chǎng)、綠化（風(fēng)光）帶等工程建設(shè)，要求更為嚴(yán)格；之前2014年財(cái)政部公布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)，“以下稱113號(hào)文”）第六條僅規(guī)定：“投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式。”發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》則是細(xì)化了PPP模式的項(xiàng)目范圍，指出各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號(hào)）將傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域劃分成7個(gè)，對(duì)每一個(gè)領(lǐng)域可推廣PPP模式的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行明確。從以上文件明顯可以看出，適用PPP模式的項(xiàng)目范圍從概括到具體，能否采用PPP模式的界限也變得更加清晰。

（二）入庫(kù)條件的變化。PPP項(xiàng)目入庫(kù)條件主要包括項(xiàng)目合作主體須合規(guī)，應(yīng)當(dāng)履行相關(guān)的審批、評(píng)估手續(xù)，按照規(guī)定要求的文件要齊全，其中物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證報(bào)告和實(shí)施方案是重點(diǎn)；實(shí)質(zhì)性條件則包括合作期在10年到30年之間，建立清晰、明確的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，項(xiàng)目投資總額原則上不低于1.5億元等內(nèi)容。

“92號(hào)文”與“54號(hào)文”再次強(qiáng)調(diào)“113號(hào)文”中對(duì)社會(huì)資本的規(guī)定，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目合同簽約主體合規(guī)性審查，堅(jiān)持政企分開原則，未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方。在程序上，兩個(gè)新文件都要求新建PPP項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)金〔2015〕21號(hào)和財(cái)金〔2015〕167號(hào)中的評(píng)價(jià)方法和程序來(lái)展開財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)價(jià)，“54號(hào)文”提出政府支出責(zé)任要堅(jiān)守10%的紅線，杜絕“先上車、后補(bǔ)票”、專家意見(jiàn)缺失或造假、測(cè)算依據(jù)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)口徑不一致、僅測(cè)算單個(gè)項(xiàng)目支出責(zé)任等現(xiàn)象。對(duì)項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性要求上，“92號(hào)文”與“54號(hào)文”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分配，要求合同內(nèi)不得約定由政府方或其指定主體回購(gòu)社會(huì)資本投資本金，不得弱化或免除社會(huì)資本的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)責(zé)任，不得向社會(huì)資本承諾最低投資回報(bào)或提供收益差額補(bǔ)足，不得約定將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會(huì)資本方以外的第三方承擔(dān)。同時(shí)，“92號(hào)文”指出了建立按效付費(fèi)機(jī)制的重要性，應(yīng)當(dāng)建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府的支出責(zé)任的不得入庫(kù)。而上述實(shí)質(zhì)性要求，“113”號(hào)文中只做出簡(jiǎn)單的規(guī)定。從以上幾個(gè)方面的對(duì)比可以看出，PPP項(xiàng)目入庫(kù)條件與之前相比顯然變得更加嚴(yán)格，對(duì)各項(xiàng)具體規(guī)定闡釋得更加明確，可操作性更強(qiáng)。

對(duì)于后續(xù)打算申請(qǐng)入庫(kù)的新建PPP項(xiàng)目，首先，保證項(xiàng)目合作方的主體合規(guī)性，國(guó)有企業(yè)或地方政府融資平臺(tái)公司不得代表政府方簽署PPP項(xiàng)目合同，本級(jí)地方融資平臺(tái)公司也不得作為社會(huì)資本方。其次，在程序上應(yīng)嚴(yán)格按照要求做好項(xiàng)目識(shí)別、篩選工作，確保項(xiàng)目適宜采用PPP模式，并規(guī)范開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，提升“兩評(píng)”的合理性、準(zhǔn)確性，嚴(yán)格控制每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%，對(duì)于想進(jìn)入項(xiàng)目示范庫(kù)的項(xiàng)目，甚至可以考慮國(guó)際上通行的6%—7%的標(biāo)準(zhǔn)；最后，對(duì)于政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助模式的PPP項(xiàng)目應(yīng)建立健全按效付費(fèi)機(jī)制和績(jī)效考核方式，同時(shí)也要落實(shí)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配方案，不得加大政府責(zé)任。“92號(hào)文”明確指出“優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目”，因此在在尋找適合開展PPP模式的項(xiàng)目時(shí)，也可以多加考慮存量項(xiàng)目。當(dāng)然，這并不意味著存量項(xiàng)目采用PPP模式時(shí)就可以掉以輕心。按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)履行的各項(xiàng)審批、評(píng)估手續(xù)也應(yīng)辦理齊全，避免新申請(qǐng)入庫(kù)項(xiàng)目再出現(xiàn)違規(guī)的情況。此番進(jìn)行的PPP項(xiàng)目庫(kù)全面清理，讓社會(huì)資本與各地方政府回歸了理性，整個(gè)PPP事業(yè)的發(fā)展也進(jìn)入一個(gè)平緩期，相信將會(huì)使得后續(xù)的PPP項(xiàng)目的質(zhì)量有更大的提升。

作者簡(jiǎn)介：

張帆湖南中大道達(dá)基礎(chǔ)設(shè)施管理咨詢有限公司PPP咨詢部

宋威財(cái)政部PPP專家中南大學(xué)PPP研究中心