2019年4月10日，A省某行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職業(yè)制式服裝采購項(xiàng)目掛網(wǎng)招標(biāo)，采購內(nèi)容為夏季職業(yè)制式服裝和單皮鞋等。該項(xiàng)目招標(biāo)文件規(guī)定：本項(xiàng)目采用綜合評(píng)分法，投標(biāo)截止時(shí)間為2019年5月6日上午9:00時(shí)，投標(biāo)保證金為10萬元，投標(biāo)有效期為投標(biāo)截止后30日。本項(xiàng)目共有A、B、C、D、E、F六家供應(yīng)商購買了招標(biāo)文件并參與投標(biāo)。5月6日上午11:30時(shí)，評(píng)標(biāo)結(jié)束后，采購人向參加投標(biāo)的六家供應(yīng)商通報(bào)了各自的得分和評(píng)審排序，C、E、F三家公司綜合得分排名前三。

5月7日上午，供應(yīng)商A、D向采購人和采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑：稱C公司和E公司有串標(biāo)行為。代理機(jī)構(gòu)對(duì)A、D兩家公司的質(zhì)疑進(jìn)行回復(fù)后，兩家公司均對(duì)回復(fù)內(nèi)容不滿意，又走入投訴處理程序。

后經(jīng)財(cái)政部門多方調(diào)查，D公司所稱的C公司和E公司串標(biāo)并無實(shí)據(jù)，從C、E兩家供應(yīng)商的投標(biāo)文件來看，也并無內(nèi)容異常一致或報(bào)價(jià)城規(guī)律性差異等情形，不足以認(rèn)定C、E兩家公司視為串標(biāo)。投訴事項(xiàng)處理完畢后，采購人在簽發(fā)中標(biāo)通知書時(shí)發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目投標(biāo)有效期已過。

針對(duì)這一情況，采購人內(nèi)部出現(xiàn)兩種意見：

第一種意見認(rèn)為：由于質(zhì)疑投訴處理等原因造成中標(biāo)通知書遲遲未發(fā)，屬意外事件，應(yīng)歸于不可抗力，屬于時(shí)效中止情形。因此，本項(xiàng)目投標(biāo)有效期實(shí)際上并未到期，采購人可以照常簽發(fā)中標(biāo)通知書。

第二種意見認(rèn)為：本項(xiàng)目招標(biāo)文件明文規(guī)定，投標(biāo)截止時(shí)間為2019年5月6日，投標(biāo)有效期為投標(biāo)截止后30日。本項(xiàng)目投訴事項(xiàng)處理完畢已經(jīng)是6月10日，超出投標(biāo)截止30日的約定期限，此時(shí)簽發(fā)通知書應(yīng)屬無效行為。

分析與探討

1.投標(biāo)有效期是投標(biāo)文件保持有效的期限

《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令）第二十條明確規(guī)定，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)編制的招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括投標(biāo)有效期。采購人依據(jù)87號(hào)令的規(guī)定，在招標(biāo)文件中規(guī)定投標(biāo)有效期，并要求投標(biāo)人對(duì)此作出響應(yīng)，這一做法是合法的。

采用招標(biāo)方式簽訂的合同，其締約過程遵循“要約邀請(qǐng)—要約—承諾”三個(gè)階段。招標(biāo)公告和文件屬于要約邀請(qǐng)，投標(biāo)文件屬于要約，中標(biāo)通知書屬于承諾。在招標(biāo)采購實(shí)踐中，供應(yīng)商一般都會(huì)按照招標(biāo)文件確定的投標(biāo)有效期做出響應(yīng)，并在投標(biāo)文件中注明投標(biāo)有效期。注明了投標(biāo)有效期的投標(biāo)文件屬于《合同法》中附期限的要約。根據(jù)《合同法》有關(guān)承諾期限的規(guī)定，投標(biāo)有效期系采購人對(duì)要約文件（投標(biāo)文件）做出承諾的期限。

2.采購人應(yīng)當(dāng)在投標(biāo)有效期內(nèi)簽發(fā)中標(biāo)通知書

由上分析可知，投標(biāo)有效期系供應(yīng)商就其提交的投標(biāo)文件承擔(dān)相關(guān)義務(wù)的期限。投標(biāo)有效期過后，投標(biāo)文件對(duì)采購人和供應(yīng)商都喪失了約束力。《合同法》第二十八條規(guī)定：“受要約人超過承諾期限發(fā)出承諾的，除要約人及時(shí)通知受要約人該承諾有效的以外，為新要約。”如采購人在投標(biāo)有效期過后簽發(fā)中標(biāo)通知書，該中標(biāo)通知書的性質(zhì)已經(jīng)不屬于承諾，而是構(gòu)成了新要約。

也就是說，本項(xiàng)目之前的采購環(huán)節(jié)因要約（投標(biāo)文件）失效而自行終止，采購失敗。如采購人此時(shí)簽發(fā)中標(biāo)通知書，本質(zhì)上是新一輪采購活動(dòng)的開始，撇開新一輪采購活動(dòng)是否合法暫且不說，該“中標(biāo)通知書”亦不是對(duì)原投標(biāo)文件的承諾了。

3.采購人應(yīng)當(dāng)確定合理的投標(biāo)有效期

在政府采購招標(biāo)項(xiàng)目中，投標(biāo)有效期對(duì)采購人和供應(yīng)商都能起到保護(hù)和約束的雙重作用：一方面可以起到約束供應(yīng)商在投標(biāo)有效期內(nèi)不能隨意更改和撤銷投標(biāo)的作用；另一方面也可以促使采購人加快評(píng)標(biāo)、定標(biāo)和簽約過程，從而保證供應(yīng)商的投標(biāo)不至于由于采購人的無限期拖延而增加風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)理性的供應(yīng)商的報(bào)價(jià)，應(yīng)當(dāng)是考慮了投標(biāo)有效期內(nèi)物價(jià)波動(dòng)等方面的風(fēng)險(xiǎn)。

因此，采購人在招標(biāo)文件中設(shè)置的投標(biāo)有效期應(yīng)當(dāng)合理，既不能過長也不宜過短。過長的投標(biāo)有效期，可能導(dǎo)致投標(biāo)人為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而不得不提高投標(biāo)價(jià)格，過短的投標(biāo)有效期，又可能使招標(biāo)人無法在投標(biāo)有效期內(nèi)完成開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)和簽訂合同等相關(guān)工作，從而可能導(dǎo)致采購活動(dòng)失敗。

4.采購人應(yīng)在投標(biāo)有效期結(jié)束前發(fā)出延長通知

財(cái)政部87號(hào)令在立法時(shí)，未就延長投標(biāo)有效期做出規(guī)定。在招標(biāo)采購實(shí)踐中，由于質(zhì)疑投訴處理等特殊情況，確需延長投標(biāo)有效期的，采購人應(yīng)當(dāng)在原投標(biāo)有效期結(jié)束前，以書面形式要求所有供應(yīng)商延長投標(biāo)有效期。供應(yīng)商同意延長的，其投標(biāo)保證金的有效期相應(yīng)延長，但不得修改其投標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容；供應(yīng)商拒絕延長的，其投標(biāo)文件在原投標(biāo)有效期結(jié)束后自行失效，但投標(biāo)人有權(quán)收回其投標(biāo)保證金。

5.質(zhì)疑投訴處理造成中標(biāo)通知書未發(fā)不屬于不可抗力

《民法總則》第一百八十條第二款規(guī)定：“不可抗力是指不能預(yù)見、不能避免且不能克服的客觀情況。”招標(biāo)項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)疑投訴屬于常見的現(xiàn)象，不屬于一個(gè)有經(jīng)驗(yàn)的采購人所不能預(yù)見的情形。此外，如因處理質(zhì)疑投訴而導(dǎo)致簽發(fā)中標(biāo)通知書的時(shí)間可能超出投標(biāo)有效期，也可采取加快質(zhì)疑投訴處理進(jìn)度、要求延長投標(biāo)有效期等方式解決，不屬于“不能避免且不能克服”的客觀情況。

因此，本案所述情形不屬于民法所稱的不可抗力，不適用時(shí)效中止情形。采購人應(yīng)就未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)簽發(fā)中標(biāo)通知書自行承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

本案啟示

本項(xiàng)目的操作流程，存在兩個(gè)缺陷：一是投標(biāo)有效期設(shè)置過短。采購人應(yīng)當(dāng)充分考慮采購項(xiàng)目完成開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)和簽訂合同所需要的時(shí)間，特別是可能遇到的質(zhì)疑、投訴等情形，合理設(shè)置投標(biāo)有效期。二是未及時(shí)采取補(bǔ)救措施。采購人如遇到在原投標(biāo)有效期結(jié)束仍不能簽發(fā)中標(biāo)通知書的特殊情況，可采用向各參與投標(biāo)的各家供應(yīng)商發(fā)出書面通知，要求其確認(rèn)延長投標(biāo)有效期；或加快中標(biāo)通知書簽發(fā)的內(nèi)部流轉(zhuǎn)程序等方式，以彌補(bǔ)投標(biāo)有效期設(shè)置過短的缺陷。