案情回放

A采購代理機構(gòu)對某局物業(yè)項目以公開招標(biāo)方式實施政府采購，經(jīng)評標(biāo)委員會推薦和采購人確認，B公司被確定為中標(biāo)供應(yīng)商。項目結(jié)束后，C公司向A采購代理機構(gòu)遞交質(zhì)疑函，提出懷疑B公司的人員工資報價低于最低工資水平。A采購代理機構(gòu)詢問C公司從何處得知此情況，C公司聲稱是在供應(yīng)商等候區(qū)“聽見”B公司的投標(biāo)代表說的，除此以外，不能提供其他證明材料。A采購代理機構(gòu)斟酌再三后，向C公司出具了《質(zhì)疑函補正通知書》：“經(jīng)審查，你單位質(zhì)疑函不符合《政府采購法實施條例》的規(guī)定。現(xiàn)請你單位對質(zhì)疑事項證明材料進行補正后在質(zhì)疑有效期內(nèi)重新提交質(zhì)疑函。”

C公司無從獲得證明材料，遂向當(dāng)?shù)刎斦块T提出投訴。財政部門收到投訴書后經(jīng)審查，發(fā)現(xiàn)C公司投訴事項未經(jīng)質(zhì)疑，于是告知C公司投訴不予受理。

C公司質(zhì)疑、投訴均未受理，只得以信訪函的方式向財政部門反映該問題。財政部門組織原評標(biāo)委員會和A采購代理機構(gòu)核實相關(guān)情況后，向C公司發(fā)出《調(diào)查情況說明》，說明經(jīng)評標(biāo)委員會復(fù)核，不存在C公司反映的違法問題，中標(biāo)結(jié)果合法、有效。

C公司不服當(dāng)?shù)刎斦块T作出的《調(diào)查情況說明》，向其上一級財政部門提起行政復(fù)議。上級財政部門復(fù)議后認為：C公司提出書面質(zhì)疑，符合法定期限規(guī)定，屬于有效質(zhì)疑。A采購代理機構(gòu)雖要求C公司補正質(zhì)疑材料，且C公司未在質(zhì)疑有效期內(nèi)重新提交質(zhì)疑函，但并不免除A采購代理機構(gòu)的答復(fù)義務(wù)。因此，責(zé)令當(dāng)?shù)刎斦块T按照政府采購?fù)对V處理程序，作出投訴處理決定。

問題提出

可否要求質(zhì)疑供應(yīng)商補正質(zhì)疑函？

專家點評

1、要求補正質(zhì)疑函與《政府采購法》的規(guī)定不相符

《政府采購法》第五十二條規(guī)定：“供應(yīng)商認為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。”從法律條文可知，關(guān)于質(zhì)疑的受理條件只有“七個工作日”和“書面”兩項要求。其中，“七個工作日”的時限要求，是保護供應(yīng)商公平競爭權(quán)益的同時，也考慮維護采購人的權(quán)益，保證項目的采購效率，督促供應(yīng)商盡快行使質(zhì)疑權(quán)利。除此以外，質(zhì)疑應(yīng)該是沒有其它明確的限制條件的。“認為……權(quán)益受到損害的”是供應(yīng)商主觀的認識，并不要求其權(quán)益經(jīng)證實受到損害。“采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果”，個人認為只能排除關(guān)于“廢標(biāo)結(jié)果”的質(zhì)疑，其它的各項內(nèi)容，包括專家評審有誤、其它供應(yīng)商串通投標(biāo)、提供虛假材料謀取中標(biāo)等事項，都可以歸納其中。因此，滿足了“七個工作日”、“書面”這些條件之后，質(zhì)疑就應(yīng)是供應(yīng)商當(dāng)然的救濟權(quán)利。相對應(yīng)的，采購人和采購采購代理機構(gòu)在收到質(zhì)疑后就應(yīng)承擔(dān)起七個工作日內(nèi)進行書面答復(fù)的義務(wù)?！墩少徺|(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱“94號令”）第十三條的規(guī)定與《政府采購法》的規(guī)定是一致的：“采購人、采購采購代理機構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函。”法定質(zhì)疑期限內(nèi)提出的質(zhì)疑，采購人、采購采購代理機構(gòu)不得拒收。

2、要求補正質(zhì)疑函在《政府采購法實施條例》中缺乏法律依據(jù)

《政府采購法實施條例》（以下簡稱“《實施條例》”）第五十五條規(guī)定：“供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請求和必要的證明材料”。盡管《實施條例》沒有規(guī)定，沒有“明確的請求和必要的證明材料”的質(zhì)疑不予受理，但法條中“應(yīng)當(dāng)”二字，將提供“明確的請求和必要的證明材料”確定為供應(yīng)商的法定義務(wù)。誠然，“明確的請求和必要的證明材料”能提高質(zhì)疑處理的針對性，保證工作效率，防止供應(yīng)商濫用質(zhì)疑權(quán)，但這一設(shè)置與《政府采購法》的立法本意不相一致。

《立法法》第八十八條規(guī)定：法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。2015年《實施條例》的出臺，曾讓很多從業(yè)者歡呼雀躍，認為新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，應(yīng)適用新的規(guī)定。但《立法法》第九十二條如是規(guī)定的前提是“同一機關(guān)制定的”，即同一效力層級的規(guī)范。法律的效力層級高于行政法規(guī)，《政府采購法》的效力層級高于《實施條例》，不存在新舊適用之論。

根據(jù)《實施條例》的要求，提供必要的證明材料的確是供應(yīng)商的義務(wù)，但并不能因此免除采購人和采購采購代理機構(gòu)的答復(fù)義務(wù)。并且，采購人和采購采購代理機構(gòu)的質(zhì)疑答復(fù)期限的起算點是“收到供應(yīng)商的書面質(zhì)疑”之日，并沒有類似審查、重新提交的環(huán)節(jié)。從供應(yīng)商角度，雖然在質(zhì)疑提出環(huán)節(jié)沒有限制，但參照民事訴訟法，未提供必要的證明材料，須承擔(dān)請求不被支持、質(zhì)疑不成立的后果。

3、要求補正質(zhì)疑函在94號令中同樣缺乏法律依據(jù)

政府采購?fù)士赡苤溃?4號令出臺前經(jīng)過了多次修改，最初的征求意見稿第三十四條規(guī)定：“采購人有下列情形之一的，由財政部門責(zé)令限期改正，情節(jié)嚴重的，給予警告，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員由其行政主管部門或者有關(guān)機關(guān)依法給予處分，并予以通報：（一）無正當(dāng)理由拒收質(zhì)疑函的”。對比94號令第三十六條，第（一）項修改為“拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函”。該條法律責(zé)任規(guī)定與第十三條“遙相呼應(yīng)”，第十三條對質(zhì)疑的唯一限定就是“法定質(zhì)疑期內(nèi)”。

94號令第十二條與《實施條例》相似，規(guī)定供應(yīng)商提出質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)提交質(zhì)疑函和必要的證明材料，列明質(zhì)疑函應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容。“應(yīng)當(dāng)”表明該條款是對質(zhì)疑供應(yīng)商設(shè)定的義務(wù)。但從第十三條和第三十六條的規(guī)定則表明：立法本意是不支持以內(nèi)容為理由拒收質(zhì)疑函的。需要明確的是，質(zhì)疑不同于投訴，94號令未規(guī)定可補正質(zhì)疑函，要求供應(yīng)商補正質(zhì)疑函即缺乏法律依據(jù)。94號令中第二十一條對投訴書的審查、補正規(guī)定并不適宜參照。案例中，A采購代理機構(gòu)出具《質(zhì)疑函補正通知書》告知C公司需補正事項。該補正通知書反而成為供應(yīng)商舉證已向采購代理機構(gòu)提出過質(zhì)疑、采購代理機構(gòu)未在規(guī)定時間內(nèi)作出答復(fù)的書面證明。

4、應(yīng)依法、從寬受理質(zhì)疑

對于采購人和采購采購代理機構(gòu)，處理質(zhì)疑確實需耗費大量的精力，但質(zhì)疑是法律賦予供應(yīng)商的重要權(quán)利，筆者認為應(yīng)依法、從寬受理質(zhì)疑。以本案為例，A采購代理機構(gòu)依據(jù)《實施條例》要求C公司出具證明材料確實有些“強人所難”，因為證據(jù)是B公司的投標(biāo)文件，是法定應(yīng)予保密的內(nèi)容。退一步說，C公司即使不能質(zhì)疑，也能行使《政府采購法》第七十條規(guī)定的控告權(quán)和檢舉權(quán)，“有關(guān)部門、機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照各自職責(zé)及時處理”。推卸職責(zé)并不能從根本上解決問題，反而可能導(dǎo)致矛盾層層升級。

從另一角度看，質(zhì)疑同投訴、信訪、行政復(fù)議、訴訟等程序相比，屬于內(nèi)部救濟程序，是發(fā)生在供應(yīng)商與采購人、采購采購代理機構(gòu)之間的，無第三方介入的政府采購爭議解決途徑之一。這一程序著眼于當(dāng)事雙方通過自身努力糾正問題、解決問題，具有靈活、方便、成本低等優(yōu)勢，處理得當(dāng)，能大大節(jié)省行政資源。這也是《政府采購法》設(shè)置質(zhì)疑程序的重要出發(fā)點。

法規(guī)鏈接

《政府采購法》

第五十二條  供應(yīng)商認為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。

《政府采購法實施條例》

第五十五條  供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請求和必要的證明材料。供應(yīng)商投訴的事項不得超出已質(zhì)疑事項的范圍。

《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》

第十一條 提出質(zhì)疑的供應(yīng)商（以下簡稱質(zhì)疑供應(yīng)商）應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項目采購活動的供應(yīng)商。

潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對該文件提出質(zhì)疑。對采購文件提出質(zhì)疑的，應(yīng)當(dāng)在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個工作日內(nèi)提出。

第十二條 供應(yīng)商提出質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)提交質(zhì)疑函和必要的證明材料。

第十三條 采購人、采購采購代理機構(gòu)不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函，應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑函后7個工作日內(nèi)作出答復(fù)，并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商。

第三十六條 采購人、采購采購代理機構(gòu)有下列情形之一的，由財政部門責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴重的，給予警告，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門或者有關(guān)機關(guān)給予處分，并予通報：

（一）拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函；

（二）對質(zhì)疑不予答復(fù)或者答復(fù)與事實明顯不符，并不能作出合理說明。