政府與社會資本合作(PPP)模式從財政部推出第一批示范項目算起已經(jīng)歷三年有余。個別地方實施的PPP項目已面臨一般公共預(yù)算支出比例10%紅線被突破的風(fēng)險。在各地方政府仍有相當(dāng)數(shù)量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目待啟動的背景下，地方財政在實施“財政承受能力論證”時，更希望能夠找到適合的突破口。因此每年預(yù)算規(guī)?？捎^的政府性基金預(yù)算自然成為了各方議論的焦點。

一、什么是政府性基金預(yù)算?

我國政府預(yù)算體系共包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算。《中華人民共和國預(yù)算法》(2014年修正)第九條“政府性基金預(yù)算是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支”。

《政府性基金管理暫行辦法》(財綜〔2010〕80號)明確了政府性基金的征收、使用、管理和監(jiān)督等內(nèi)容。政府性基金實行中央一級審批制度，遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則。

(1)政府性基金預(yù)算的分類

根據(jù)最新版的政府收支分類科目《2017年政府收支分類科目》，納入政府性基金預(yù)算管理的基金共43項。

按收入來源劃分，向社會征收的基金31項，包括鐵路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、港口建設(shè)費、國家重大水利工程建設(shè)基金等。其他收入來源的基金12項，包括國有土地使用權(quán)出讓收入、彩票公益金、政府住房基金等。按收入歸屬劃分，屬于中央收入的基金9項，屬于地方收入的基金20項，屬于中央與地方共享收入的基金14項。

按支出用途劃分，用于公路、鐵路、民航、港口等建設(shè)的基金9項;用于水利建設(shè)的基金4項;用于城市維護建設(shè)的基金8項;用于教育、文化、體育等事業(yè)發(fā)展的基金7項;用于移民和社會保障的基金5項;用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基金5項;用于其他方面的基金5項。

(2)政府性基金預(yù)算執(zhí)行管理

政府性基金預(yù)算的管理遵循“以收定支、?？顚Ｓ?、收支平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則?；鹬С龈鶕?jù)基金收入情況安排，自求平衡，不編制赤字預(yù)算。各項基金按規(guī)定用途安排，不調(diào)劑使用。

根據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》對政府性基金預(yù)算的執(zhí)行做了規(guī)定：

(一)各級財政部門要加強政府性基金預(yù)算執(zhí)行管理，按照經(jīng)同級人民代表大會批準(zhǔn)的政府性基金預(yù)算和政府性基金征收繳庫進度，以及國庫集中支付的相關(guān)制度規(guī)定及時支付資金，確保政府性基金預(yù)算執(zhí)行均衡。

(二)政府性基金使用單位要按照財政部門批復(fù)的政府性基金預(yù)算使用政府性基金，確保政府性基金?？顚Ｓ谩?/p>

(3)結(jié)轉(zhuǎn)基金及結(jié)余基金

政府性基金的結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余應(yīng)當(dāng)適用于“財政部關(guān)于印發(fā)《中央部門結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》的通知(財預(yù)〔2016〕18號)”給出了相關(guān)定義，指出“當(dāng)年基金預(yù)算收入不足的，可使用以前年度結(jié)余資金安排支出;當(dāng)年基金預(yù)算收入超出預(yù)算支出的，結(jié)余資金結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)安排使用。”

二、探討政府性基金預(yù)算參與PPP項目的原因

時2017年末，PPP模式從財政部推出第一批示范項目[1]算起已經(jīng)歷三年有余。個別地方通過PPP項目已面臨一般公共預(yù)算支出比例10%紅線被突破的風(fēng)險。故在各地方政府仍有相當(dāng)數(shù)量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目待啟動的背景下，地方財政在實施“財政承受能力論證”時，更希望能夠找到適合的突破口。因此每年預(yù)算規(guī)模龐大的政府性基金預(yù)算就成了各方關(guān)注的焦點。

根據(jù)財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號),“切實有效履行財政管理職能。各級財政部門要會同行業(yè)主管部門合理確定公共服務(wù)成本，統(tǒng)籌安排公共資金、資產(chǎn)和資源，平衡好公眾負擔(dān)和社會資本回報訴求，構(gòu)建PPP項目合理回報機制。對于政府性基金預(yù)算，可在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP項目。……”“財金〔2016〕90號”較早明確了除“一般公共預(yù)算”，政府性基金預(yù)算在適用條件時亦可用于PPP項目。

此后，《財政部對十二屆全國人大五次會議第2587號建議的答復(fù)》(財金函〔2017〕85號)提及“在大力推廣PPP模式、積極為PPP項目落地創(chuàng)造條件的同時，為規(guī)范PPP發(fā)展，保障政府履約能力，防范和控制財政風(fēng)險，……明確要求統(tǒng)籌評估和控制PPP項目的財政支出責(zé)任，每一年度需要從一般公共預(yù)算安排的PPP項目支出責(zé)任不超過一般公共預(yù)算的10%，……。且10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任，并不包括政府從其他基金預(yù)算或以土地、無形資產(chǎn)等投入的部分，旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產(chǎn)等吸引社會資本參與PPP項目。”

以上種種，都為《PPP項目財政承受能力報告》的實際編制時留下了諸多遐想空間，包括社會資本方在內(nèi)的眾多PPP參與方皆有動力從政府性基金預(yù)算中騰挪出更多空間。這樣即能繼續(xù)安排PPP項目“上馬”，同時不觸碰一般公共預(yù)算10%的“高壓線”。

[1]《財政部關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》(財金〔2014〕112號)于2014年11月30日公布

三、政府性基金預(yù)算支持PPP項目的可行性

由于暫無明晰的政策約束，各地省市兩級也未見突破10%紅線的相關(guān)文件。在PPP項目財政承受能力論證的實操時，有些項目的編制機構(gòu)則多采用靈活的方式處理政府支出責(zé)任中“一般公共預(yù)算”與“政府性基金預(yù)算”的比例，其中不乏直接將全部或部分支付責(zé)任簡單地直接挪入政府性基金的做法。

理論上講，政府性基金是我國非稅收入的重要組成部分，政府性基金通常是國家或地方政府需要進行某項專門的工程建設(shè)或事業(yè)建設(shè)時，因當(dāng)期財力不能支持而向特定對象、特定區(qū)域收取的具有特定用途的資金。適用PPP模式的行業(yè)領(lǐng)域中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實際上具有特定用途的特征，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項目應(yīng)當(dāng)適合使用政府性基金。

現(xiàn)政府性基金對應(yīng)PPP項目支出責(zé)任雖未有紅線限制，但簡單將大部分政府支出責(zé)任設(shè)置為通過政府性基金予以支付，勢必導(dǎo)致項目杠桿率提高，放大債務(wù)風(fēng)險。筆者認為，PPP項目政府支出責(zé)任在安排“政府性基金預(yù)算”時應(yīng)充分考慮政府性基金預(yù)算編制的實際。依據(jù)《2017年政府收支分類科目》下“政府性基金預(yù)算支出功能分類科目”中適用于PPP行業(yè)領(lǐng)域的相應(yīng)科目方可安排政府支出，如“212 城鄉(xiāng)社區(qū)支出”、“214 交通運輸支出”、“216 商業(yè)服務(wù)業(yè)等支出”、“229 其他支出”等。此文在附表中摘錄了《2017年政府收支分類科目》中與PPP模式行業(yè)領(lǐng)域相關(guān)科目。

若PPP項目在《財政承受能力報告》中計劃安排政府性基金預(yù)算予以承擔(dān)的，首先應(yīng)滿足所支出的責(zé)任應(yīng)屬于“政府性基金預(yù)算支出功能分類科目”中對應(yīng)科目支出，責(zé)任測算應(yīng)具體細化到“項”級科目和落實具體執(zhí)行項目[2]，并綜合考慮科目預(yù)算的限額、期限、地方可支配部分、固定支付責(zé)任、歷年預(yù)算規(guī)模等因素，再依據(jù)項目總投資所含具體對應(yīng)科目的建設(shè)投資及回報規(guī)模，分項計算，最終加總得出可由“政府性基金預(yù)算”承擔(dān)的總支出責(zé)任。如(1)項目的土地征收成本可由政府性基金預(yù)算支付;(2)污水處理服務(wù)費支付，由于存在明確的政府性基金預(yù)算支出分類科目“第212類14款01項 無數(shù)處理設(shè)施建設(shè)和運營”則可考慮將次部分的政府支出責(zé)任納入政府性基金預(yù)算。

政府性基金預(yù)算中最受關(guān)注的是每年的土地出讓收入，但應(yīng)注意的問題：地方政府通過土地出讓獲取政府性基金收入用于承擔(dān)PPP項目支出責(zé)任，通過財政承受能力論證的方式，應(yīng)做到收入與支出間風(fēng)險隔離，區(qū)別于PPP項目資金來源與土地出讓收入掛鉤模式，應(yīng)當(dāng)遵守“財金〔2016〕91號文”提到的五個“不得”[3]。

[2] 依據(jù)財政部門批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，確保專款專用，原則上不調(diào)劑。

[3]財政部《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》(財金〔2016〕91號文)一文中明確了PPP項目不能直接與土地出讓收入掛鉤。原文提出了五個“不得”，分別是：“不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應(yīng)土地，應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域控制性詳細規(guī)劃確定的各宗地范圍、用途和規(guī)劃建設(shè)條件;PPP項目主體或其他社會資本，除通過規(guī)范的土地市場取得合法土地權(quán)益外，不得違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益;不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作;不得借未供應(yīng)的土地進行融資;PPP項目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤。”

四、實操案例及政策建議

梳理現(xiàn)有國家示范項目發(fā)現(xiàn)，南京市溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城綜合開發(fā)項目、河北保定易縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)項目(財金〔2016〕91號文發(fā)布的第三批示范項目)、武漢問津產(chǎn)業(yè)新城項目的PPP項目協(xié)議中都明確將土地出讓收入與新增稅收收入、非稅收入作為政府支付項目公司付費資金的來源。因此，將上述資金來源中的地方留存部分作為支付的資金來源,并逐年列入經(jīng)本級人大審批的財政預(yù)算中予以支付的方式是存在一定合理性。

某省財政廳在早些發(fā)布的《PPP項目財政承受能力論證辦法(內(nèi)部征求意見稿)》已求探索PPP項目政府支出責(zé)任納入政府性基金預(yù)算：“對于全部PPP項目年度一般公共預(yù)算支出超出一般公共預(yù)算支出10%的市縣，可統(tǒng)籌政府資金來源，考慮支出結(jié)構(gòu)差異，合理確定增長預(yù)期，對PPP項目支出規(guī)模進行綜合評價論證。計算公式為：PPP項目支出規(guī)模=[上年度一般公共預(yù)算發(fā)展支出規(guī)模×(1+i)+前五年政府性基金預(yù)算發(fā)展支出年均規(guī)模]×50%。其中：i為前五年一般公共預(yù)算支出平均增幅;一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算支出取數(shù)來源為上年決算數(shù)據(jù)。”但此文具體并未具體實施。

可見PPP模式進一步實施過程中，多方都在試圖嘗試將合理、規(guī)范使用政府性基金預(yù)算對PPP項目的支持工作。在市場不斷探索和規(guī)范不斷完善的過程中，筆者對此問題存有如下建議。

(一)確保宏觀財政風(fēng)險可控

現(xiàn)地方財政承受能力論證時，“從一般公共預(yù)算安排的PPP項目支出責(zé)任不超過一般公共預(yù)算的10%”的政策邏輯起點在于從“宏觀角度”保障政府履約能力，防范和控制財政風(fēng)險，并非針對具體預(yù)算編制工作。具體到實際預(yù)算安排如何在《預(yù)算法》框架內(nèi)的政府四類預(yù)算中合理分配是在整體財政風(fēng)險可控的前提下來實施，需要報告編制單位與預(yù)算編制部門共同溝通，做到“事前算清”。一般公共預(yù)算10%的紅線仍應(yīng)堅持，在此降杠桿、控風(fēng)險、促規(guī)范的大背景下，不能濫用政府性基金預(yù)算承擔(dān)PPP項目政府的支出責(zé)任。

(二)細化財政承受能力評估

現(xiàn)階段，PPP項目《財政承受能力評估報告》的編制或應(yīng)更加深入，同時亦對報告編制單位提出更高要求。地方政府財政承受能力論證工作應(yīng)細致分析項目政府資金來源及組成，涉及“土地、無形資產(chǎn)”等其他基金預(yù)算內(nèi)政府投入部分應(yīng)做到“事前算清”，并為合作期內(nèi)政府付費(政府可行性缺口補助)資金的不同來源(預(yù)算科目)提供測算依據(jù)，有必要時應(yīng)聘請第三方機構(gòu)協(xié)助完成。

(三)完善政府性基金預(yù)算上限控制

地方政府財政承受能力論證時，政府支出責(zé)任中各政府預(yù)算賬戶內(nèi)如何分配時，政府性基金預(yù)算中安排PPP項目支出責(zé)任應(yīng)設(shè)置“紅線”。依據(jù)“財金〔2015〕21號”文建議由“省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。”具體涉及控制指標(biāo)時，可參考一般公共預(yù)算的10%和各地歷年政府性基金預(yù)算中相關(guān)科目中可用部分的占比情況，并充分考慮各方因素，如政府性基金的征收和使用期限要求，確保PPP項目合作期內(nèi)各年預(yù)算支出安排能夠合理的預(yù)估，風(fēng)險能夠合理控制，政府支出責(zé)任能夠有效保障。

在防范地方債務(wù)風(fēng)險、鼓勵規(guī)范實施的大背景下，PPP項目政府支出責(zé)任的全口徑預(yù)算管理應(yīng)更為規(guī)范，政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等的使用或?qū)⒂绊懙较乱浑A段PPP模式發(fā)展，應(yīng)盡早將相關(guān)內(nèi)容納入監(jiān)管范圍內(nèi)。若管理不好PPP項目的政府支出部分的風(fēng)險任有可能項目其他方面衍生，引致整體地方債務(wù)空閑無法控制，隱形增長的風(fēng)險。